La tyrannie des accords bilatéraux de biosécurité

La tyrannie des accords bilatéraux de biosécurité

Comment les entreprises utilisent les circuits des accords de commerce bilatéraux pour affaiblir les réglementations sur les biotechnologies

Partout dans le monde, le recours aux instruments des accords bilatéraux de commerce pour ouvrir de force les marchés aux cultures GM s’intensifie. Pour étendre ses affaires à l’étranger, l’industrie des biotechnologies a besoin de réglementations plus fortes sur la propriété intellectuelle et de normes de biosécurité plus faibles. Les accords de commerce bilatéraux représentent un moyen efficace d’y parvenir.  Ce dossier examine en particulier la manière dont les négociants en céréales et oléagineux du monde, qui représentent la majeure partie de la production et de la commercialisation de cultures GM aujourd’hui, se servent des accords de commerce bilatéraux pour empêcher les pays de construire des cadres réglementaires forts en matière de biosécurité.   

Le secteur de l’agrobusiness s’est déjà battu pour répondre à l’opposition mondiale aux produits alimentaires GM quand les agriculteurs ont commencé à semer des semences fabriquées en laboratoire au milieu des années 90. Les multinationales veulent des normes internationales faibles et sans surprise qui ne restreignent pas le commerce de leurs produits. Mais la résistance de la société à l’alimentation GM engendre toutes sortes de complications. De la prolifération des “zones sans OGM” locales et des boycotts des produits GM par les consommateurs aux législations nationales et mêmes locales sur l’étiquetage, le paysage des réglementations sur la biotechnologie agricole est en constante fluctuation, entraînant des conséquences directes sur les résultats financiers des entreprises. La situation est particulièrement problématique pour le petit cartel qui contrôle le commerce mondial des céréales. Evidemment, plutôt que d’abandonner les cultures GM face à une telle résistance, elles persistent à saboter toute initiative par laquelle les gouvernements pourraient réglementer de manière autonome le commerce des produits alimentaires GM pour la consommation humaine et animale.  Ces firmes agissent ainsi de concert avec les entreprises de semences GM et de pesticides, faisant pression partout où elles peuvent, dans les tribunes multilatérales et, de plus en plus, par le biais des circuits bilatéraux.

L’utilisation croissante des espaces bilatéraux comme moyens d’exercer une pression politique n’est pas réservée à la biotechnologie agricole. Elle se manifeste dans tous les secteurs, en particulier par le biais des accords de commerces bilatéraux en plein essor, qui remplissent le vide laissé par l’échec des pourparlers sur le commerce mondial à l’Organisation mondiale du Commerce. Par les accords de commerce bilatéraux et les structures de surveillance qu’ils créent, les entreprises obtiennent un accès direct aux coulisses des gouvernements étrangers, soutenus par le poids politique que représente le drapeau de leur pays. Les dispositions qui en résultent servent inévitablement deux besoins de base des entreprises: une propriété renforcée sur les actifs (par les droits de propriété intellectuelle et les droits des investisseurs) et des normes réglementaires taillées sur mesure pour leurs intérêts (par les normes sanitaires et de sécurité). Ce dossier analyse comment et pourquoi les entreprises comptent de plus en plus sur l’arène du commerce bilatéral pour façonner la politique mondiale de réglementation sur les produits alimentaires GM.

Ceux qui tirent les ficelles

Seule une poignée d’entreprises contrôlent le commerce mondial des principales cultures agricoles du monde. Trois firmes: Cargill (Etats-Unis), Archer Daniel Midland (Etats-Unis) et Louis Dreyfus (France), contrôlent plus de 80 % du commerce mondial des céréales. La concentration est particulièrement prononcée pour les trois principales cultures GM commercialisées dans le monde entier: le maïs, le soja et le colza. Le commerce mondial du soja, par exemple, est dominé par seulement quatre firmes: Bunge, Cargill, ADM et Dreyfus.[1] Quand les gens pensent à l’alimentation génétiquement modifiée, ils pensent à Monsanto, le producteur de semences et de pesticides. Mais les négociants en céréales, qui achètent et vendent les récoltes, sont tout aussi impliqués et exercent en fait une influence beaucoup plus importante.

Au cours des vingt dernières années, les négociants en céréales ont impitoyablement fait campagne pour un programme de libéralisation et d’expansion du marché en se servant des institutions multilatérales du commerce et des finances. Leurs objectifs communs sont d’assurer un marché mondial gigantesque, sans barrières pour les mouvements de leurs produits, et des conditions de production favorables de la part des gouvernements nationaux et locaux: accès aux subventions, mise en place de droits de propriété intellectuelle, des infrastructures publiques améliorées, des réglementations environnementales et de travail relâchées, etc. L’harmonisation à la baisse des normes sanitaires et de sécurité est en plus un des composants clef car, pour maximiser leurs profits, les entreprises doivent pouvoir expédier n’importe quel produit partout dans le monde sans avoir à se soucier de savoir si elles dérogent ou non aux règles  en matière d’étiquetage par exemple.

La diffusion commerciale des cultures GM au milieu des années 90 a donné une impulsion immédiate aux échanges commerciaux de céréales et d’oléagineux. Les cultures GM encouragent l’expansion de l’agriculture d’exportation. C’est particulièrement vrai pour celles qu’on a appelé les cultures GM de “première génération”, transformées pour résister aux pesticides et aux herbicides, tout en simplifiant la gestion des cultures avec les conditions de la monoculture. Dans le cône sud de l’Amérique latine, par exemple, l’introduction du soja de Monsanto résistant à l’herbicide a permis aux gros propriétaires terriens de convertir de vastes  superficies de terre de la pampa Argentine et de la forêt tropicale brésilienne en monoculture de production industrielle sans labour. Les exportations de soja de la région ont décollé, doublant littéralement le commerce mondial de soja et de produits à base de soja entre 1995 et 2005.[2]

Les entreprises des céréales et des oléagineux  se dirigent aussi doucement mais sûrement vers le développement des produits GM eux-mêmes, le plus souvent par le biais d’accords de partenariat avec des firmes de semences GM, ce qui fera baisser leurs coûts et accroître leur contrôle sur les marchés émergeants, comme l’alimentation spécialisée pour les animaux, les cultures à faible taux d’acides gras trans et les biocarburants.

Cependant, avec les gros avantages que les cultures GM apportent aux négociants mondiaux des céréales, il y a aussi des inconvénients. Le rejet général de l’alimentation et de l’agriculture  génétiquement modifiées a conduit à la création de marché séparés pour les produits alimentaires sans OGM et à la promulgation de lois régissant le commerce des produits GM. Cela a généré du chaos et de l’imprévisibilité, deux des situations que les entreprises haïssent le plus, dans la chaîne mondiale des matières premières alimentaires. Les cultures GM ont par conséquent perturbé les plans des entreprises visant des marchés mondiaux uniformes et sans entraves basés sur des normes internationales taillées sur mesure pour leurs besoins.

La solution pour sortir facilement de ce désordre serait bien sûr que les négociants en céréales et en oléagineux abandonnent leur soutien aux cultures GM. Ils sont beaucoup plus gros  que leurs partenaires de l’industrie de produits biotech et leur pouvoir est tel qu’ils pourraient mettre fin à la production de cultures GM  du jour au lendemain s’ils refusaient simplement de s’en occuper. Mais, pour ces entreprises, les gains à long terme tirés des cultures GM, qui promettent une plus grande production intégrée partout dans le monde, éclipsent les inconvénients. C’est pourquoi les négociants s’associent au contraire avec leurs homologues dans l’industrie des intrants agricoles, conduite par Monsanto, Syngenta, DuPont et Bayer, et mettent tout leur poids pour trouver une autre solution qui maintiendra la circulation du commerce mondial ouverte aux produits GM.

OMC contre CBD: quelles normes de sécurité?

La stratégie des négociants en céréales et oléagineux et de l’industrie biotech, qui forment ensemble le lobby des OGM, est apparue pour la première fois à l’OMC  avec la promulgation de l’Accord sanitaire et phytosanitaire (ASP) qui est entré en vigueur en janvier 1995. Avec cet accord, les gouvernements ne peuvent pas limiter la manipulation, le transport et l’empaquetage des produits alimentaires GM pour des raisons de sécurité ou de santé à moins qu’ils n’aient une “base scientifique” suffisante leur permettant de prendre cette mesure.[3] Cela vient du fait que l’ASP est basé sur le principe mis en avant par les Etats-Unis que tout produit GM devrait être considéré comme “équivalent en substance” à son homologue non-GM sauf preuve du contraire. Les considérations sociales, culturelles ou économiques, qui fondent la majeure partie de l’opposition aux cultures GM, sont jugées non scientifiques et donc privées de jouer un rôle dans l’établissement des normes sanitaires ou de sécurité. Ce cadre donne à l’industrie un contrôle total car les entreprises ont à leur disposition à la fois les scientifiques pour définir, d’une manière totalement biaisée et étroite, la “base scientifique” qui seule peut justifier une restriction sur le commerce des OGM, et la machinerie des relations publiques pour communiquer et faire de la publicité pour leurs découvertes.  De plus, l’Accord sanitaire et phytosanitaire est soumis à l’ensemble des réglementations de l’OMC en matière de résolution de différend, ce qui peut porter gravement préjudice à une nation. Par exemple, si un membre de l’OMC adopte une législation d’étiquetage des produits alimentaires contenant des OGM et que la “base  scientifique” de cette législation est jugée faible, il pourrait se retrouver face à des droits de douane écrasants sur ses exportations de textiles. La simple menace de sanctions commerciales à travers l’OMC a poussé le Sri Lanka, la Bolivie, la Croatie et, plus récemment, l’Inde, à faire marche arrière dans la mise en application des réglementations sur l’étiquetage des OGM.[4] Les restrictions de l’Union européenne sur les cultures GM ont été aussi contestées comme ‘non scientifiques’ par les Etats-Unis; les Etats-Unis ont gagné mais il est peu probable que l’Union européenne s’en ressente car Bruxelles, contrairement à beaucoup de pays en développement, sait adroitement contourner les sanctions commerciales.

Encadré: Comment le Protocole de biosécurité a été saboté

Depuis son adoption en janvier 2000, le Protocole de biosécurité a été fustigé lors des négociations sur son très controversé article 18 (2) a). Cet article apparaît comme une concession de dernière minute faite aux pays exportateurs d’OGM et il permet en outre au cartel des négociants en céréales du monde de poursuivre sans restrictions leur commerce de cargaisons en vrac de produits agricoles contaminés par les OGM, à condition que ces livraisons portent l’avertissement (ce qui dans la pratique est quasiment infaisable) qu’elles sont ‘susceptibles de contenir’ des OGM.

Bien que cet article ait été un coup dur pour les pays importateurs qui plaidaient en faveur d’informations plus sérieuses apposées sur les livraisons alimentaires, il ne devait être opérationnel que  jusqu’à la première rencontre des Parties du Protocole, au cours de laquelle les membres étaient censés débattre de règles plus détaillées. Toutefois, le cartel du commerce de céréales était déterminé depuis le début à empêcher que cela puisse se produire un jour.

Les principaux négociants en céréales et oléagineux et l’industrie des biotechnologies se sont rassemblés pour former la Coalition internationale du commerce des céréales (IGTC), dans le but de soutenir leurs intérêts lors des négociations du Protocole de Biosécurité. [5] Bien que ces firmes aient développé leurs propres procédures  pour séparer les produits GM des non GM quand ça les intéresse de le faire, [6] la Coalition IGTC a toujours déclaré que les exigences de documentation établies par le Protocole étaient difficilement applicables.

Très tôt, la Coalition internationale du commerce des céréales a considéré les accords bilatéraux  comme un moyen de contrer toute exigence de documentation susceptible de sortir des négociations du Protocole. En 2003, Dennis Stephens, de l’IGTC, a rédigé un article encourageant les exportateurs d’OGM à utiliser l’Article 24 du Protocole pour amener plus de clarté dans la documentation requise pour les céréales destinées à l’alimentation, l’alimentation animale et la transformation. [7] L’Article 24 du Protocole concerne les droits des parties à conclure des ‘accords et arrangements de libre-échange’ avec les pays non-parties.

En 2004, le Mexique, une des Parties au Protocole, a conclu un arrangement destiné à mettre en application l’article 18(2) a) avec les partenaires de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), les Etats-Unis et le Canada, qui sont l’un comme l’autre non-Parties au Protocole. [8] L’arrangement ALENA reproduit, pratiquement mot pour mot, les propositions faites par l’IGTC, en particulier lorsqu’il s’agit des seuils et de la ‘présence fortuite’ d’OGM. [9] L’ IGTC a immédiatement entrepris de promouvoir l’accord comme un modèle pour une solution provisoire pour l’article 18(2) a). [10]

Après plusieurs réunions polémiques, ce n’est qu’en mars 2006 à Curitiba, au Brésil, que les parties au Protocole ont finalement convenu d’une solution pour l’Article 18(2) a). [11] La documentation requise à titre provisoire pour le commerce des OGM entre les Partie au Protocole pour les six années à venir a été adoptée. Mais cet accord n’a été obtenu qu’aux dépens d’une énorme concession, encore une, faite aux pays exportateurs d’OGM. Le Mexique a insisté pour que cet accord exclue expressément que la documentation requise par le Protocole s’applique au commerce entre Parties et non-Parties qui se ferait dans le cadre d’accords ou d’arrangements bilatéraux, multilatéraux ou régionaux.

Le Protocole de biosécurité fournit ainsi une clause de récupération et une lacune permettant aux exportateurs de ne pas respecter les exigences relatives à la documentation établies par les lois nationales des pays importateurs. Ce qui leur permet de  se tourner vers les tribunes et les accords commerciaux bilatéraux pour affaiblir les réglementations nationales au motif que le Protocole exclut lui-même que ses propres exigences relatives à la documentation s’appliquent aux arrangements commerciaux bilatéraux ou régionaux.

L’ IGTC n’a pas hésité à encourager ses membres à exploiter cette lacune le plus possible. Dans une circulaire adressée aux membres après la rencontre de Curitiba, l’IGTC déclare : « Lorsqu’une des Parties conclut un arrangement avec les Parties ou les non-Parties contenant des exigences relatives à la documentation différentes [de celles contenues dans le Protocole] (telles que celles contenues dans l’Arrangement trilatéral conclu entre le Mexique les Etats-Unis et le Canada), l’industrie ne sera pas tenue de fournir la documentation détaillée requise avant que celle-ci n’ait fait l’objet d’un accord à un niveau bilatéral ou régional. [12] Ce qui veut dire continuer d’exporter comme d’habitude et d’imposer des décisions bilatérales.

Si l’OMC a son Accord sanitaire et phytosanitaire (ASP), la Convention sur la diversité biologique a elle son Protocole de biosécurité (PBS). Le Protocole de Biosécurité, adopté à Cartagena en janvier 2000, régit les mouvements internationaux d’OGM dans l’alimentation et l’alimentation animale dans l’optique de protéger la biodiversité. Même si le Protocole contient des défauts de fond majeurs (voir grain.org/articles/?id=11), il contient un élément fort et important : contrairement au principe opératoire de “l’équivalence en substance” de ASP, la règle de base du Protocole de biosécurité est le “principe de précaution”. Cela veut dire que si les conséquences potentielles de l’introduction d’un OGM sont graves ou irréversibles, en l’absence de certitude scientifique totale, la  charge de la preuve incombe au défenseur. Les deux accords sont par conséquent idéologiquement et diamétralement opposés. Alors que l’Accord sanitaire et phytosanitaire est idéal pour le lobby des OGM, le Protocole contient toutes sortes de pièges.

Le lobby des OGM a fait tout son possible pour amoindrir le Protocole de Biosécurité et s’assurer que l’Accord sanitaire et phytosanitaire de l’OMC deviendra la principale référence pour le commerce international des OGM. C’est dans ce contexte que les accords de commerce bilatéraux conclus en dehors de l’OMC se sont multipliés.  Le lobby des OGM oeuvrant avec acharnement, avec d’autres entreprises, a fait en sorte d’en obtenir exactement ce qu’il voulait pour en faire un élément crucial de sa stratégie.  Il y est parvenu,  car pratiquement tous ces accords renforcent la suprématie de l’Accord sanitaire et phytosanitaire de l’OMC au détriment du Protocole de Biosécurité. [13] Le lobby a été fortement stimulé en mars 2006 quand les parties au Protocole de Biosécurité  ont accepté que les pays non parties au Protocole, comme les trois principaux exportateurs d’OGM du monde (Les Etats-Unis, le Canada et l’Argentine) soient dispensés de la documentation requise par le Protocole pour le commerce de produits GM s’ils ont conclu des arrangements bilatéraux ou régionaux séparés (voir encadré). Avec cette concession, la porte est désormais ouverte à un assaut de pressions bilatérales pour rendre illégales toutes restrictions sur le commerce des OGM. Si cela arrive, comme cela est probable, le Protocole de Biosécurité sera rendu totalement inefficace.

La tyrannie bilatérale à l’œuvre

Le 4 avril 2006, le Ministre indien du Commerce Kamal Nath a tiré la sonnette d’alarme dans la salle de conférence des négociants transnationaux en céréales et oléagineux. Dans un amendement à la Loi nationale relative au commerce extérieur, le Ministre a adopté des règlements demandant aux importateurs de déclarer, de certifier et d’obtenir une autorisation d’importation pour tout produit contenant des OGM. Ce n’était que la réaffirmation d’une loi existant dans les textes depuis 1989, qui n’a du reste jamais vraiment dérangé les industriels car, comme l’a déclaré l’un des représentants de Cargill, « Il n’y a personne pour stopper l’importation à l’entrée ». [14]   Et maintenant on avait l’impression que le gouvernement indien parlait peut-être sérieusement. [15]

Il y avait de quoi s’inquiéter. De pays qui n’importait pas du tout d’huile de soja il y a dix ans, l’Inde est devenue le deuxième plus gros marché du monde. Les grands négociants en huile de soja, tel Cargill, qui ont le plus à perdre, ont vivement réagi. L’industrie du soja a immédiatement averti que la nouvelle loi stopperait les importations et mènerait à une pénurie d’huile domestique, même si d’aucuns ont fait remarquer que des alternatives, comme les huiles de moutarde et de palme se trouvaient facilement sur le marché et que les exportations indiennes de soja non transgénique atteignaient des niveaux record. [16]

Il n’a pas fallu longtemps pour que les négociants en soja obtiennent ce qu’ils voulaient. Leur première victoire a été un sursis du Comité d’évaluation du génie génétique (GEAC) le 2 mai 2006, leur donnant le droit d’importer de l’huile de soja transgénique à titre provisoire à condition qu’ils indiquent aux autorités compétentes le pays d’origine de l’homologation et les résultats des tests. Puis, le 8 mai,  le Directeur général du commerce extérieur a suspendu l’application de l’amendement à la loi jusqu’au 7 juillet, au motif qu’il devait donner aux pays importateurs du temps pour s’adapter aux conditions requises. Deux semaines plus tard, le Ministère de l’Environnement et des Forêts a tiré d’affaire les pays importateurs d’huile de soja concernant l’approbation du GEAC en publiant une note limitant le GEAC ‘à la réglementation des organismes ou produits dont le produit fini est un organisme vivant modifié ‘. Cette notification fut suivie par un autre prolongement émanant du Directeur général du Commerce extérieur autorisant les livraisons munies d’autorisations de déchargement délivrées avant le 6 juillet inclus, d’être déchargées dans des ports indiens sans la documentation nécessaire au-delà de la date limite du 7 juillet. Et pour finir, le 21 juillet,  le Directeur général du Commerce extérieur a porté le coup de grâce à l’amendement en suspendant son application jusqu’en mars 2007, dans l’attente de la révision. Aucune raison n’a été donnée à cette suspension. [17]

Les négociants en soja n’auraient sans doute jamais obtenu ce spectaculaire revirement politique s’ils n’avaient pas bénéficié du poids très lourd du gouvernement le plus puissant du monde oeuvrant pour leurs intérêts. L’amendement a été adopté juste après que les Etats-Unis et l’Inde ont finalisé un certain nombre de pourparlers commerciaux bilatéraux destinés à protéger les entreprises américaines des obstacles non tarifaires au commerce, tels que les restrictions sur les importations d’OGM et autres mesures sanitaires et phytosanitaires.

L’un des principaux résultats de ces pourparlers a été la mise en oeuvre, en juillet 2005, d’un forum de politique commerciale Etats-Unis – Inde dont le but était de doubler les flux commerciaux dans les trois ans. Lors de la réunion qui a précédé la troisième rencontre ministérielle du  Forum, et qui s’est tenue à Washington le 22 juin 2006, les Etats-Unis ont directement posé sur la table les nouvelles réglementations indiennes sur les OGM. Lors d’une rencontre préministérielle du Groupe de réflexion sur l’agriculture du Forum qui s’est tenue à New Delhi le 30 mai 2006, les deux parties « ont discuté en détail des conditions du SPS sur…. le commerce des produits issus des biotechnologies avec une référence spécifique aux notifications émises par le Ministère du commerce et de la santé ». [18]  Une semaine plus tard, les Etats-Unis se sont officiellement alarmés des réglementations indiennes sur les OGM lors d’une rencontre du Comité sur les obstacles techniques au commerce de l’OMC. Les Etats-Unis ont averti que cela soulèverait également la question avec le Comité SPS de l’OMC et ont demandé que l’Inde « suspende indéfiniment l’application de ces mesures… afin d’éviter une éventuelle perturbation du commerce. » Le Gouvernement indien a répondu en faisant remarquer qu’ils avaient déjà expliqué aux Etats-Unis lors des discussions bilatérales qu’il s’agissait simplement d’une nouvelle notification d’une mesure déjà existante. Mais ils ont également ajouté que grâce à ces discussions bilatérales avec les Etats-Unis, ils étaient d’accord pour suspendre l’application du règlement jusqu’au 7 juillet et continueraient bilatéralement à répondre aux préoccupations des Etats-Unis. [19]

La semaine suivante, lors d’une conférence de presse préministérielle, Karan Bhatia, le représentant adjoint des Etat-Unis pour les négociations commerciales, a déclaré aux journalistes que le Gouvernement des Etats-Unis travaillait dans le Forum à changer les nouvelles lois indiennes sur les OGM.

« Je pense que ce que je peux vous dire en la matière est qu’il existe des règlements biotechnologiques dont nous sommes bien conscients. Nous sommes en pourparlers là-dessus avec les Indiens. Je n’ai rien d’autre à vous communiquer quant aux résultats, mais je dirais que la biotechnologie est un point important dans les discussions que nous avons actuellement avec l’Inde dans le cadre du  Forum de politique commerciale, » a déclaré Bhatia. « Je dirais que nous avons engagé des discussions avec eux aux fins de savoir si les règlements biotechnologiques vont servir leurs objectifs affichés et s’ils pourront être modifiés de manière efficace, disons-le comme ça. » [20]

L’Inde n’est pas le seul pays à changer ses réglementations sur les OGM après des « discussions  » avec le Gouvernement américain et ses entreprises. En 2004, la Chine a cédé aux pressions américaines et renoncé à ses restrictions sur le soja transgénique, donnant ainsi aux Etats-Unis un « engagement politique » de ne pas perturber les futures livraisons de soja. [21] La Thaïlande est également revenue sur sa loi d’étiquetage strict sur les OGM en 2004, lorsque les Etats-Unis ont prévenu que la loi affecterait leurs négociations  d’Accord de libre-échange. Mais les Etats-Unis ne sont pas le seul pays à exercer des pressions bilatérales ; l’utilisation des instruments commerciaux bilatéraux aux fins de servir les entreprises et ouvrir de force les marchés libres  aux plantes cultivées transgéniques est en plein essor partout dans le monde

Bulldozers bilatéraux

Les efforts déployés pour réglementer les produits alimentaires GM – ou plutôt pour empêcher leur réglementation – par des instruments bilatéraux ne sont pas un cas isolé. Cela fait partie d’une tendance beaucoup plus large dans les relations internationales. Avec les débats commerciaux stériles engagés au niveau international, et une géopolitique étroitement liée aux occasions de faire de bonnes affaires (ou de mauvaises), les Etats-Unis et les autres puissances ont tranquillement élaboré un marché libre bilatéral et des opérations de placement qui réalisent ce qu’eux-mêmes et leurs sociétés transnationales n’avaient pas été capables de réaliser au niveau multilatéral.

Désormais il existe plus de 2 200 traités bilatéraux d’investissement en vigueur et le nombre d’Accords de libre-échange (ALE) augmente chaque mois. Le commerce agricole, incluant les plantes cultivées GM, est un aspect important de ces ALE. Le lobby des OGM a mis ces contrats à son ordre du jour et commence en effet à intervenir plus rapidement et fermement en ce sens. [22]

Au début de ce processus, les entreprises travaillent avec le gouvernement de leur pays d’origine afin d’identifier des objectifs de négociations précis. Le lobby des OGM n’est pas étranger à une telle stratégie, telle l’Organisation de l’industrie biotechnologique (BIO) qui depuis quelques temps œuvre activement auprès du Bureau du Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales (USTR) sur les accords commerciaux bilatéraux. Dans un commentaire soumis à l’USTR portant sur les négociations ALE entre les Etats-Unis et la Corée, BIO a demandé aux Etats-Unis de faire supprimer certains aspects des projets de réglementation coréenne relative à la mise en œuvre du Protocole de Biosécurité et de contester les lois coréennes relatives à l’étiquetage  des OGM comme n’étant pas en conformité  avec l’Accord SPS de l’OMC. [23] BIO a présenté une demande similaire pour les pourparlers de l’ALE entre les Etats-Unis et la Malaisie. Des objectifs politiques plus détaillés en matière de biosécurité pour l’accord entre les Etats-Unis et la Malaisie ont été proposés par la Chambre de commerce des Etats-Unis et la Chambre américaine de commerce de Malaisie (AMCHAM Malaysia),  qui a demandé aux négociateurs étasuniens d’obtenir de la Malaisie qu’elle s’engage à accepter « une reconnaissance mutuelle » des OGM approuvés dans d’autres pays ou par les organisations internationales d’évaluation. Exprimant leurs préoccupations relatives aux positions prises par le Ministère de l’environnement de la Malaisie, les milieux d’affaires des Etats-Unis pressent Washington de s’assurer que l’accord ALE « clarifie les rôles et responsabilités dans la politique du Gouvernement malais en matière de biotechnologie, apporte plus de cohérence aux positions de la Malaisie en matière de commerce des biotechnologies au niveau international, et confirme la Malaysian Biotechnology Corporation comme organisme principal du gouvernement malais en matière de politique biotechnologique. » [24]

BIO a également insisté pour que la responsabilité ministérielle soit précisée, condition pour que les Etats-Unis approuvent l’accession de la Chine à l’OMC. Il décrit le système d’accord préalable chinois comme « pesant » et soutient que « la Chine a besoin  d’avoir un processus d’approbation basé sur l’évènement plutôt sur les marchandises, afin de créer un processus d’approbation opportun et basé sur la science. » Lors les négociations bilatérales sur l’accession de la Russie à l’OMC, BIO a demandé aux Etats-Unis d’obtenir de la Russie qu’elle s’engage « à approuver plusieurs demandes en cours relatives à des produits agricoles issus des biotechnologies » et à lever l’interdiction des produits GM dans les écoles, mise en place par la ville de Moscou. Selon BIO : « L’expérience passée a montré que ces questions doivent être résolues avant que les négociations soient conclues.» [25]

Washington est complètement à l’écoute du lobby des OGM lorsqu’il négocie les Accord de libre-échange (FTA /ALE). En fait, le Congrès demande au Président américain de consulter les groupes des entreprises dans le cadre de son autorité en matière de « procédure de négociation accélérée ». Mais le cordon ombilical se prolonge jusqu’au niveau de sociétés spécifiques. Comme David Spooner du Département du Commerce des Etats-Unis l’a déclaré lors de sa visite au quartier général de Monsanto en mai 2006, « Nous sommes tout à fait capables de promouvoir des sociétés ou industries particulières auprès des gouvernements étrangers. »[26]

L’ironie dans le cas de BIO cependant, réside dans le fait qu’alors qu’il est censé exprimer les objectifs des négociations des Etats-Unis en vue d’un accord de commerce bilatéral donné,  les membres de cette organisation sont des entreprises de biotechnologie issues de 33 pays. Cela comprend la Malaisie, la Russie et la Corée, pays avec lesquels les Etats-Unis sont en train de négocier des accords commerciaux. C’est pourquoi, au moment où le BIO soutient le Gouvernement des Etats-Unis  sur les accords ALE entre les Etats-Unis et la Malaisie, la question se pose de savoir si c’est le membre de la Malaisie qui parle ou si ce sont juste les sociétés états-uniennes ? (son membre en Malaisie est  la Malaysian Biotechnology Corporation, appartenant et dirigée par le Gouvernement malais !). En fait, ces liaisons croisées rendent tout le processus quelque peu grotesque.

Et que signifie tout cela ? En règle générale, les accords commerciaux bilatéraux ont un chapitre particulier sur les questions relatives aux mesures SPS. Conformément aux accords ALE des Etats-Unis, les deux parties doivent faire allégeance aux dispositions SPS de l’OMC et s’engager à ne pas réglementer les OGM sans une petite référence à « base scientifique » (ce qui de l’avis de Washington ne peut jamais se produire). Cependant, un nombre croissant d’accords ALE vont plus loin et mettent en place des comités SPS communs où les préoccupations relatives à la biosécurité peuvent être soulevées et négociées sur une base bilatérale institutionnalisée. Les comités n’ont, en règle générale, pas de pouvoir de règlement des différends et  ceux-ci sont laissés à l’OMC. Toutefois, ils amènent leurs experts en politique commerciale et les entreprises des Etats-Unis directement dans  les cercles des décideurs en matière de SPS dans les pays étrangers, s’assurant ainsi que les préoccupations du marché états-unien sont bien prises en compte dans l’établissement des réglementations nationales de sécurité. Par exemple ils autorisent la partie exportatrice à contester les procédures d’évaluation des risques de la partie importatrice à partir de leurs propres ‘données scientifiques’. [27]  Ils lient en outre les deux pays par une coopération suivie dans laquelle on attend des décideurs des deux capitales qu’ils s’entendent sur des positions communes dans les processus internationaux comme le CODEX Alimentarius, l’OMC ou le Protocole de biosécurité.

Les entreprises des Etats-Unis sont conscientes des  avantages que ces comités peuvent apporter. La Californian Farm Bureau Federation a fait une requête particulière au Gouvernement des Etats-Unis pour former un Comité SPS dans le cadre de l’ALE avec l’Australie. Il a expliqué que, “Tandis que des autorités de contrôle et les scientifiques seront bien entendu des participants actifs, un comité à caractère politique servira à garantir que les priorités techniques et politiques sont conformes et compatibles.” L’ALE a eu un impact immédiat sur les réglementations australiennes SPS sur le porc. Concernant l’exécution de l’Accord, les autorités australiennes ont annoncé une « résolution relative aux questions techniques » hautement controversée qui avait auparavant exclu les importations de porc américain du marché en raison des inquiétudes portant sur la transmissibilité de plusieurs maladies porcines majeures. [28]  L’Australie est maintenant une des plus importantes destinations pour le porc des Etats-Unis.

Dans le cadre de l’ALE, « l’Australie doit donner aux représentants américains les mêmes droits que les Australiens de participer au développement des réglementations relatives aux normes et techniques de l’Australie » déclarent Patricia Ranald et Louise Southalan de l’Australia Fair Trade and Investment Network. « l’Accord de libre-échange entre l’Australie et les Etats-Unis stipule même que le gouvernement australien recommandera que les organismes non gouvernementaux australiens devront également permettre aux représentants du Gouvernement américain d’avoir les mêmes droits que les citoyens australiens de participer aux processus des ONG australiennes dans le développement des normes pour l’Australie (Article 8.7). » [29]

Selon Inti Montenegro de Wit de l’Association pour la nature et le développement durable de Quechua Aymara (ANDES), le processus de l’accord ALE entre les Etats-Unis et le Pérou a joué un rôle clé dans la formulation de la récente loi  sur les biotechnologies votée à Lima. « En synchronisant les dispositions réglementaires sanitaires et phytosanitaires du Pérou avec celles des Etats-Unis,» l’Accord de libre-échange a ouvert les portes à la « déréglementation » des OGM au Pérou. [30]

Des comités SPS ont été établis par des accords de libre échange des Etats-Unis avec le Maroc, le Chili, le Pérou et la Colombie. L’Accord de libre-échange entre le Canada et le Costa Rica en a aussi un. Celui entre l’Australie et la Thaïlande prévoit un groupe d’experts pour les normes alimentaires et SPS avec possibilité de transférer les questions non résolues à une Commission mixte ALE pour régler les différends.

L’Accord SPS est de plus en plus présent dans l’agenda du commerce bilatéral de l’Union  européenne, même si l’UE est connue pour être prudente en matière de produits alimentaires GM. L’Accord de libre-échange conclu entre l’UE et le Mexique en 1995 a établi une Commission spéciale chargée des mesures SPS, comme l’a fait l’accord ALE entre l’UE et le Chili en 2002. le dernier projet d’accord ALE entre l’UE et l’Afrique de l’Est et australe engage les parties à « s’efforcer d’harmoniser leurs normes » conformément à l’Accord SPS de l’OMC et à « développer un mécanisme commun de coordination, de consultations et d’échange d’informations relatif à la notification et l’application des mesures SPS ; y compris la création d’une sous-commission Afrique de l’Est et australe – Union européenne qui sera chargée de réviser, de convenir des priorités et de garantir que les programmes résultant de cet Accord sont effectivement appliqués.” De la même façon, le projet d’accord ALE entre l’UE et les pays du Pacifique consacre un article entier au renforcement des capacités en matière de biosécurité « afin de s’assurer que  la législation et les pratiques relatives à la biosécurité des parties du Pacifique sont en conformité avec [l’Accord SPS de l’OMC]. »

La signification de tout ceci ?

Il est évident que le lobby des OGM ne mettra jamais tous ses œufs dans le même panier. Les sociétés, tout comme les gouvernements, ont plus d’une carte dans leur manche pour obtenir ce qu’elles veulent. Leurs efforts pour alléger au maximum la réglementation régissant le commerce des semences et de l’alimentation humaine et animale génétiquement modifiées en sont un exemple. L’Accord SPS de l’OMC permet d’avoir une ligne politique de base de « non intervention» dans laquelle sont clairement engagés les Etats-Unis en particulier, mais aussi l’UE, le Canada et d’autres pays actifs sur le front des accords ALE bilatéraux. Le Protocole de biosécurité, qui autorise des règlements plus interventionnistes, est un problème pour l’industrie des biotechnologies, c’est pourquoi, comme nous l’avons vu, il a été habilement affaibli par de nouvelles dispositions qui permettent aux parties de l’ignorer si elles ont signé un accord bilatéral sur la même question.

Cela ne veut pas dire que toutes les décisions politiques en matière de biosécurité vont désormais être transformées en accords bilatéraux. Les entreprises et les gouvernements des pays exportateurs d’OGM utiliseront toujours simultanément autant d’instruments et de tribunes que possible. Mais avec un OMC où il ne se passe rien et le Protocole de la CBD désormais dépouillé de son indépendance, les accords de commerce bilatéraux sont de toute évidence en train de devenir des voies bien plus importantes pour les pays industrialisés de réduire au miminum les réglementations de biosécurité dans les pays en développement. C’est encore plus évident au sein des ALE Nord-Sud. Savoir ce qu’il adviendra du nombre croissant d’accords de libre-échange Sud-Sud, y compris les instruments d’intégration régionale, est une autre question.

L’entrée des produits alimentaires et agricoles GM est une préoccupation fondamentale pour les mouvements sociaux essayant d’empêcher les ALE avec leur pays, qu’il s’agisse de la Thaïlande, de la Corée, de l’Equateur, du Costa Rica, du Honduras ou de l’Afrique du Sud. Où qu’ils aient été signés, les accords ALE avec les Etats-Unis en particulier fonctionnent comme des chevaux de Troie non seulement pour imposer des brevets sur le vivant mais également pour passer outre les règlements nationaux sur les essais, l’introduction en champ et l’étiquetage des plantes cultivées et des produits alimentaires GM. Ils peuvent ainsi rapidement détruire les victoires que des populations ont obtenues en forçant leurs gouvernements à empêcher l’entrée des plantes et des produits alimentaires GM dans leur pays.  Avec le Protocole de biosécurité plutôt à la dérive dans cette marée de décisions bilatérales, il est évident qu’il faudra travailler encore davantage pour soutenir les mouvements sociaux dans leurs diverses luttes contre les Accords de libre-échange.

GRAIN et le Centre africain de biosécurité, La tyrannie des accords bilatéraux de biosécurité: comment les entreprises se servent des circuits du commerce bilatéral pour affaiblir les réglementations sur les biotechnologies, Dossier de GRAIN, octobre 2006, http://www.grain.org/briefings/?id=199


Notes

[1] Bill Vorley, “Food Inc.: Corporate concentration from farm to consumer”, UK Food Group, October 2003:
http://www.ukfg.org.uk/ukfg-resources.php

[2]   Ministère de l’agriculture des Etats-Unis, service de recherche économique, “Agriculture baseline projections: Global agricultural trade, 2006–15”: http://www.ers.usda.gov/Briefing/Baseline/trade.htm

[3] Pour les éléments plus détaillés du débat, voir Aziz Choudry, “Bilateral Free Trade and Investment Agreements and the US Corporate Biotech Agenda,” PAN AP and PCFS, February 2006, p.2: http://www.bilaterals.org/IMG/pdf/PANAP_PCFS.pdf

[4] Witoon Lianchamroon, “As the TNCs Catch You: An Analysis of the liberalization of biotechnological products in the Thai-US FTA,” 11 Jul 2005: http://tinyurl.com/ym9jvu

[5]   International Grain Trade Coalition (IGTC) http://www.gmwatch.org/profile1.asp?PrId=333&page=I

[6] News about Testing, Segregation and Identity Preservation from the mouths of seed companies, grain traders and others Compiled by Third World Network, with the help of Greenpeace and Ecoropa Distributed at MOP3, Curitiba, March 2005 http://www.genet-info.org

[7]   Dennis, Stephens. Canadian Grains Council The Biosafety Protocol: Documentation and International Trade Cartagena Protocol on Biosafety: From Negotiation to Implementation Historical and New Perspectives as the World marks the Entry-into-force of the Protocol CBD News Special Edition (undated) but before COP-MOP.1 23-27 February 2004, held in Kuala Lampur, Malaysia.

[8] The North American Free Trade Agreement Commission for Environment Cooperation (NAFTA CEC) recommendations versus the US–Canada–Mexico trilateral agreements: implication for the implementation of Article 18 of the Biosafety Protocol, Greenpeace http://www.greenpeace.org

[9] Voir par exemple, IGTC, “Notice to Trade: Documentation Requirments for Shipments of LMOs for Food, Feed, and Processing effective September 2003,” http://www.naega.org/images/Trade1.pdf  Voir aussi la critique de Greenpeace de l’accord trilatéral entre les Etats-Unis, le Canada et le Mexique dans  “United States’ assault on multilateralism continues: The Case of Model Agreements Pushed by Miami  + Group” http://www.greenpeace.org/. Le texte complet de l’arrangement de biosécurité de l’ALENA est disponible sur http://www.bilaterals.org/article.php3?id_article=5290

[10]   IGTC, “Notice to Trade #3”: http://www.naega.org/images/trade3.pdf

[11] Pour une analyse détaillée de l’accord, voir Lim Li Lin and Lim Li Ching, Analysis of the MOP 3 Article 18.2(a) Decision, Third World Network, South–North Development (SUNS) Number 5992, March 2006 and Cartagena Protocol on Biosafety-3rd Meeting of the Parties (MOP-3) T&E Info Exchange http://tinyurl.com/yjdpk2

[12] IGTC, “Notice to Trade #7’,  17 July 2006: http://tinyurl.com/yg3bqn

[13]   Une autre voie par laquelle le lobby des OGM passe pour introduire son programme est l’aide internationale. Voir GRAIN, “L’USAID : comment faire pour que le monde ait faim de cultures génétiquement modifiées ?” Avril 2005 Briefing: http://www.grain.org/briefings/?id=192

[14] Décisions prises lors de la 66ème réunion du Comité d’autorisation des modifications génétiques qui s’est tenue le 2 mai 2006.

[15] Le supplément de Politique commerciale étrangère est disponible sur : http://tinyurl.com/yjwuge; Les réglementation de 1989 sur les Organismes génétiquement modifiés sont disponibles sur : http://www.envfor.nic.in/legis/hsm/hsm3.html

[16]  Rajesh Agrawal, président de l’Association des Transformateurs de soja de l’Inde, a déclaré à Reuters qu’il était prévu que les exportations de soja alimentaire  doublent et passent à 3,7 millions fin 2006, alimentées par les marchés non-OGM dans les autres pays asiatiques, in (Hari Ramachandran, “Indian soymeal exports jump on strong demand,” 19 June 2006: http://tinyurl.com/yfboch)

[17] ICTSD, “Indian gov’t tries to clarify GM import rules, backtracks,” http://www.ictsd.org/biores/06-05-19/inbrief.htm ; “India to ease controls on gene-modified oils,” Reuters, 26 May 2006: http://in.news.yahoo.com/060525/137/64jna.html; Ministry of Environment and Forests, India, “GEAC approves proposals,” 25 May 2006: http://pib.nic.in/release/release.asp?relid=18042; “India suspends rule on GM imports until end-March,” Reuters, 21 July 2006; “GM soyoil imports exempted from GEAC nod,” Financial Express, 25 July 2006; 

[18] http://www.fas.usda.gov/itp/us-india_tpf/JointNotesFGA_May2006.pdf

[19]  Organisation mondiale du commerce, Comité sur les barrières techniques au commerce, Minutes de la réunion des 7-9 juin 2006 (G/TBT/M/39, 31 July 2006): http://www.unmz.cz/vpz/M_39.htm. Pour plus d’informations et une analyse détaillées, voir Forum for Biotechnology & Food Security, New Delhi, “GM ALERT: US Using WTO to Push GM Food into India”, disponible sur http://www.indiagminfo.org/  

[20]  Ambassadeur Karan Bhatia, adjoint au représentant des Etats Unis pour le commerce, Téléconférence, forum sur la politique commerciale Etats-Unis/Inde, Washington, DC, 19 Juin 2006: http://tinyurl.com/yabn3x

[21]  Lettre de Gary Martin, directeur général de l’Association Nord américaine d’exportation de céréales, à Gloria Blue, Secrétaire exécutive du bureau USTR, 15 Septembre 2004.

[22] Voir aussi Aziz Choudry, “Bilateral Free Trade and Investment Agreements and the US Corporate Biotech Agenda,” PAN AP and PCFS, February 2006: http://www.bilaterals.org/IMG/pdf/PANAP_PCFS.pdf

[23] Lettre de BIO à  USTR sur l’accord de libre échange Etats-Unis/Corée, 24 Mars 2006: http://www.bilaterals.org/article.php3?id_article=5064

[24] Lettre de BIO à  USTR, 12 Mai 2006: http://www.bilaterals.org/IMG/pdf/20060512.pdf;  AMCHAM Malaysia/US Chamber of Commerce public submission for the proposed US-Malaysia free trade agreement, 19 May 2006: http://tinyurl.com/ygxkhq

[25] Lettre de James Greenwood, directeur général de BIO, au Comité des finances du Sénat et  à la Chambre du Comité sur les techniques et moyens concernant les négociations avec la Fédération de Russie sur son entrée à l’OMC, 9 Juin 2006.

[26] http://www.agribusinesscenter.org/headlines.cfm?id=1012 (c’est nous qui soulignons).

[27] Voir par exemple, le mandat du comité SPS dans l’accord de libre-échange Etats-Unis-Colombie: http://tinyurl.com/yzm55t

[28] http://www.usmef.org/TradeLibrary/News04_1029a.asp

[29] Patricia Ranald and Louise Southalan, “Ten Devils in the Detail”: http://evatt.labor.net.au/publications/papers/123.html

[30] Inti Montenegro De Wit, “FTA means deeper poverty in Peru: GMO’s arrive, democracy doesn’t,” August 17, 2006: http://www.bilaterals.org/article.php3?id_article=5553


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