Brève défense des partis municipaux au Québec

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On sera certainement surpris d’apprendre qu’au cours des années 1920, le niveau municipal et scolaire dépense et perçoit plus de revenus au Québec que le gouvernement québécois ou le gouvernement canadien. Le phénomène ne s’inverse qu’au cours de la grande dépression, des années 1930 à la Deuxième Guerre mondiale. On assiste à ce moment-là à un vaste mouvement de centralisation des paliers inférieurs (municipal et scolaire) vers les paliers supérieurs (provincial et fédéral), alors que les champs d’activités des autorités locales se rétrécissent, et que Québec et Ottawa multiplient les investissements publics.

Au lendemain de la Guerre, on s’inquiète au Québec de la fragmentation du territoire municipal. Non seulement les municipalités sont inégalement pourvues, mais leurs limites, remontant au 19e siècle, ne correspondent plus au développement réel. On commence alors à réfléchir à l’organisation du territoire, à la mission des municipalités, à l’autonomie locale et régionale. Le gouvernement favorise sur une base volontaire le regroupement des municipalités et crée à la fin des années 1960 les communautés urbaines de Québec et de Montréal, ainsi que la communauté régionale de l’Outaouais. À la même époque, il crée aussi la Société d’habitation du Québec qui lui permet d’entreprendre, de concert avec les municipalités, de vastes projets de rénovation urbaine. 

En 1951, des Montréalais se regroupent en une association qui a pour objectifs d’intéresser la population à la vie municipale et d’en assainir les mœurs. Cette association porte le nom de Ligue civique et adopte une devise dont la candeur fait aujourd’hui sourire, « Servir et non se servir ». L’association crée de l’intérêt ailleurs au Québec où l’on voit apparaître plusieurs ligues d’action civique. Celle de Montréal soutient lors des élections municipales de 1957 des candidats partageant ses idées. S’il en est un artisan de la première heure, Jean Drapeau la quitte avec fracas juste avant les élections de 1960, contestant le type de gouvernance qu’elle veut instaurer à l’Hôtel de Ville. Il crée alors, sous le nom de Parti civique, un véritable parti politique municipal, avec des membres, un programme, des assemblées. Il s’agit vraisemblablement du premier parti municipal au Québec. Il est dirigé de 1960 à 1986 par Jean Drapeau et reste en activité durant une trentaine d’années. Quant à la ville de Québec, on y retrouve dès 1962 un parti municipal, le Progrès civique, qui prend le pouvoir en 1965 et l’assume durant une vingtaine d’années, avant de disparaître au début des années 2000. 

L’arrivée au pouvoir en 1976 de René Lévesque (1922-1987) mène à une réforme en profondeur du système municipal québécois, la première depuis 1855 et qui est d’autant plus importante que son gouvernement est animé d’une philosophie interventionniste. Les réformes dans le champ municipal, lesquelles s’inscrivent dans une perspective décentralisatrice comme c’est la tendance un peu partout dans le monde, s’enchaînent à un rythme accéléré : zonage, urbanisme, logement, environnement, municipalités régionales, régies intermunicipales, transfert d’impôts fonciers… Le mouvement est lancé, puisque les gouvernements subséquents poursuivent dans la même veine et accélèrent même la décentralisation. À la fin du 20e siècle, les municipalités se voient confier la sécurité publique, la voirie et le transport en commun. Au début du 21e siècle, la réorganisation territoriale esquissée dans les années 1960 est complétée et 212 municipalités sont regroupées en 42 villes. Au cours des vingt dernières années, le gouvernement accorde aux municipalités une beaucoup plus grande marge de manœuvre en culture, en développement économique et en environnement. En juin 2017, il adopte une loi dont le titre dispense d’explications : « Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter, à ce titre, leur autonomie et leurs pouvoirs ».

Si le champ municipal québécois n’avait subi aucune réforme au cours des dernières décennies, la question des partis municipaux n’aurait sans doute aujourd’hui aucune importance, sauf peut-être à propos de quelques grandes villes comme Montréal ou Québec qui seraient les seuls endroits où on en retrouverait. Or, l’histoire a fait en sorte que les municipalités ne sont plus du tout ce qu’elles étaient. Loin de là ! En conséquence, les enjeux qui sont soulevés par un conseil municipal et les décisions qu’il doit prendre ne sont plus aussi simples et n’ont plus le caractère administratif banal qu’ils pouvaient avoir naguère. Penser le contraire, c’est retourner en 1950, à une époque où le genre de question à l’ordre du jour pouvait être de décider s’il fallait ou non déneiger les patinoires aux frais des contribuables — dans certains hôtels de ville de province, c’était peut-être le seul débat de l’année où on n’arrivait pas à s’entendre et où se rompait l’harmonie des réunions somnolentes !

Sans doute faut-il se demander quel est au juste l’intérêt des partis municipaux. En fait, c’est une question de démocratie comme dans le cas de tout parti à un quelconque niveau de gouvernement. Les gens ont tendance à confondre la démocratie avec le droit de vote dont il n’est qu’un aspect fonctionnel. C’est beaucoup plus : la démocratie est le droit qu’ont les citoyens et citoyennes, collectivement et en toute égalité, de voir leur point de vue pris en compte. Dans cette perspective, le parti constitue le dispositif le plus simple pour leur permettre de se rassembler, de se doter d’un programme, de le voir défendu par des gens qu’ils choisissent, de constituer une opposition, d’en arriver à conquérir et exercer le pouvoir. Le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation adopte une définition allant à l’essentiel : « Un parti politique est une organisation dont les membres mènent une action commune en vue de faire élire des personnes au conseil municipal et d’y exercer le pouvoir ».

Ce n’est cependant pas dans toutes les municipalités au Québec où existent des partis. (La loi ne les autorise pas lorsqu’elles ont moins de 5 000 habitants. Mais si ces municipalités peu populeuses sont très nombreuses, elles ne comportent au total que 15 % de la population québécoise. Voir le tableau ci-dessous.) Dans le cas des petites municipalités, on peut comprendre facilement pourquoi les partis n’existent pas. Les gens se connaissent mieux, identifient plus aisément leurs intérêts communs et ont plus facilement la possibilité de se faire entendre de sorte qu’ils n’ont pas besoin d’un intermédiaire entre eux et leur municipalité. Cependant, que des partis n’existent pas dans toutes les municipalités le moindrement populeuses, cela surprend la professeure Sandra Breux de l’INRS, une autorité en matière de démocratie municipale. Elle prétend que, là où ils existent, ils favorisent la participation électorale et le renouvellement de la classe politique, permet d’évaluer le mandat des candidats sortants, facilite l’accès au statut de candidat pour les femmes et les membres des communautés culturelles. Que certains partis municipaux aient des problèmes, soit. Mais, prétend-elle, qu’on cherche plutôt à en améliorer le fonctionnement ou à en faciliter le financement, non à en profiter pour les dénigrer, voire les abolir.

Maxime Pedneaud-Jobin, maire de Gatineau et ardent défenseur des partis municipaux, explique (Le Devoir, 14 janvier 2013) que le refus des partis municipaux « a quelque chose d’un peu hypocrite, car, sous une forme ou sous une autre, il y a presque toujours un “clan du pouvoir”, un parti politique non officiel regroupé autour du maire. En fait, l’absence de parti favorise l’élite politique locale, encourage l’émergence de maires populistes, diminue la transparence sur les idéologies des élus, favorise la domination de la scène politique par les groupes d’intérêts locaux, réduit la “lisibilité” de la scène politique pour les électeurs et réduit la participation au vote. »

La présence de partis municipaux et qui soient sans rapport avec ceux des paliers supérieurs de gouvernement est un phénomène largement propre au Québec. On pourrait même le regarder comme un élément du « modèle québécois », comme d’autres caractéristiques distinguant le Québec du reste de l’Amérique du Nord. Ailleurs, ce sont en effet les partis nationaux qui en occupent généralement le champ, en dépit du fait que les enjeux sont très différents et qu’existe même un conflit d’intérêts entre les divers paliers de gouvernement. 

La présence d’« indépendants », c’est-à-dire de gens élus à un quelconque conseil municipal sans l’appui d’un parti municipal, reste néanmoins la norme au Québec. On compte en effet à peu près 160 partis pour 180 municipalités de 5 000 habitants et plus. (Aux élections de 2017, on ne retrouve pas de parti dans des villes d’une certaine importance comme Trois-Rivières, Granby, Drummondville, Dollard-Des-Ormeaux, Saint-Hyacinthe.) C’est en invoquant la démocratie que les partis défendent leur présence sur la scène municipale lorsqu’ils sont présents. Cela donne souvent lieu à des affrontements avec les « indépendants » pour qui la démocratie « parle » le jour du vote et qu’ils sont dès lors libres de prendre toute décision à leur guise. 

La présence de partis en devient à être vue dans certaines municipalités contrôlées par les indépendants comme une calamité qui engendre des conflits et empêche les gens de bonne volonté (sous-entendu, les « indépendants ») de prendre des décisions, d’autant qu’ils préfèrent les prendre à huis clos. En septembre 2020, une trentaine de membres élus de partis municipaux de partout au Québec signent à ce propos une lettre commune (La Presse, 25 septembre 2020) où ils demandent au gouvernement d’adopter une loi limitant le huis clos et favorisant davantage les délibérations publiques. Les signataires se plaignent que trop souvent les conseils municipaux deviennent des lieux « d’intimidation et d’exclusion envers les élus qui osent exprimer des idées différentes de la majorité ». 

On retrouve cette hantise des partis municipaux à Sherbrooke, la 6e ville en importance et la ville centre de la 4e agglomération au Québec. Du moins, on peut le croire si on se fie à un journaliste local rapportant les propos de son maire (La Tribune, 20 mars 2021) : « Je pense qu’on n’a pas besoin d’un parti pour prendre des décisions ». Le maire en profite alors pour appeler de ses vœux le jour où il sera enfin libéré du fléau : « J’aimerais [que le prochain conseil] soit à 100 % des indépendants. » Pour le grand malheur du maire, il ne semble pas avoir persuadé le journaliste qui, un brin troublé par ses propos, se met dans son article à philosopher :

« À force d’être écartés d’un conseil, des gens se mobilisent et s’unissent pour se faire entendre. Plusieurs partis sont nés de mouvements d’opposition citoyenne. C’est un processus démocratique sain. Comme me le disait récemment la politologue Caroline Patsias [de l’UQAM], “un maire qui n’aime pas l’opposition est un maire qui n’aime pas la démocratie”. »

En tant que ministre des Affaires municipales dans le cabinet Lévesque, c’est Guy Tardif (1935-2005) — le grand-père de Laurent Duvernay-Tardif — qui a l’idée de favoriser l’émergence de partis municipaux en leur permettant de collecter des fonds au même titre que les partis actifs sur la scène québécoise et selon les mêmes règles. Le 12 juin 1980, dans un discours à l’Assemblée nationale, il explique qu’il faut relier la décentralisation à la démocratie en les considérant comme les deux faces d’une même pièce de monnaie :

« Nous avons, M. le Président, dans le domaine des affaires municipales, opté […] non pas pour un contrôle de l’État de la vie municipale, mais bien pour un contrôle plus grand des citoyens de ce qui se passe dans leurs municipalités, un contrôle plus grand des citoyens du niveau des services qu’ils veulent bien se donner, ce qui implique donc une fiscalité plus autonome, moins dépendante des volontés gouvernementales et […] une autonomie plus grande, un contrôle plus grand des citoyens de l’aménagement de leur espace urbain. Deuxièmement [nous avons opté pour] une réforme des mécanismes démocratiques à l’intérieur de la vie politique municipale. Dans notre esprit […] ces deux perspectives sont inséparables. Elles constituent le côté pile et le côté face d’une même intention de revalorisation du pouvoir municipal. Plus d’argent, certes, de façon plus claire et plus simple, mais, en même temps, des possibilités accrues pour les citoyens d’exprimer leurs besoins et d’assumer leurs responsabilités à travers des institutions démocratiques rénovées. »

On ne peut vouloir de décentralisation sans démocratisation. Le refus dans certaines municipalités des partis est-il une lutte d’arrière-garde contre la démocratie ou est-ce qu’on refuse la décentralisation ? 

La scène, pour le moins étrange, se passe au Conseil municipal de Sherbrooke le 19 novembre 2019. Une proposition dûment appuyée vise à autoriser un budget de près d’un million de dollars pour un projet sur la rue Galt. C’est alors qu’une conseillère, membre d’un parti, intervient en disant que la proposition n’est pas claire et demande des explications. C’est alors le silence, un silence gênant et qui dure de longues secondes. Puis les explications sortent, laborieuses, hésitantes, incertaines. On met fin au sujet en remettant la décision, mais sous réserve… Ce doit être ce genre de situation qui fait dire au maire qu’il « n’a pas besoin d’un parti pour prendre des décisions ». https://www.youtube.com/watch?v=qENAq9UQigg 

Paul Lavoie

 

Quelques références choisies

  • Assemblée nationale du Québec. Journal des débats de l’Assemblée nationale : le 12 juin 1980. Vol. 21, n° 112.
  • Bergeron, Mickaël. « Le danger des huis clos ». La Tribune. Sherbrooke. 3 mars 2021.
  • Bergeron, Mickaël. « Les villes n’aiment pas les partis politiques ». La Tribune. Sherbrooke. 20 mars 2021.
  • Breux, S. et L. Bherer (sous la direction de), Les élections municipales au Québec : enjeux et perspectives. Québec. PUL, 2011.
  • Dumas, Évelyne, Virginie Proulx et autres. « Pour des villes plus transparentes ». La Presse. Montréal. 25 septembre 2020.
  • Élections Québec. Financement et dépenses électorales (5 000 hab. ou plus) : historique des principales modifications législatives. Accessible en ligne.
  • INRS. « À quoi servent les partis politiques municipaux ». En ligne : https://inrs.ca/actualites/a-quoi-servent-les-partis-politiques-municipaux/.
  • Institut de la statistique du Québec. « La population des régions administratives, des MRC et des municipalités du Québec en 2019 ». Coup d’œil sociodémographique (71), février 2020.
  • Mévellec, A. et M. Tremblay (2013). « Les partis politiques municipaux : la “westminsterisation” des villes du Québec ? ». Recherches sociographiques 54 (2), 325–347. 
  • Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation. 100e anniversaire du Ministère : évolution législative dans le domaine municipal. Accessible en ligne. 
  • Pedneault-Jobin, Maxime. « L’avenir est aux partis municipaux ». Le Devoir. Montréal. 14 janvier 2013.
  • Proulx, P.-P. (1995). « La décentralisation : facteur de développement ou d’éclatement du Québec ». Cahiers de recherche sociologique (25), 155–180. 
  • Quesnel, L. (1986). « La démocratie municipale au Québec ». Politique (9), 61–97.


Articles Par : Paul Lavoie

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