La dette publique en Algérie : un sujet qui fâche!

Préambule de l’auteur

« Si nous sommes devenus une société de la dette, c’est parce que l’héritage de la guerre, de la conquête et de l’esclavage n’a jamais entièrement disparu. Il est toujours là, tapi dans nos conceptions les plus intimes de l’honneur et de la propriété – de la liberté, même. Simplement, nous ne sommes plus capables de le voir.» David Graeber

Dette et endettement, deux mots qui reviennent en boucle depuis la chute des prix du pétrole. En Algérie, ils sont associés à une période douloureuse de notre histoire récente. Le gouvernement aborde ce sujet avec beaucoup de précaution. Dans l’imaginaire collectif, ces mots riment avec le FMI et ses fameux plans d’ajustements structurels. Il s’agit, en effet, d’une période sombre. Une époque peu glorieuse, certes, mais qu’il faut, contrairement aux politiciens, étudier profondément pour en tirer les enseignements nécessaires.

Avec la baisse de la manne pétrolière, le gouvernement algérien cherche à rassurer la société civile, qui s’inquiète, à juste titre d’ailleurs, de la dégradation du climat social. A cet effet, le gouvernement de Sellal essaie de trouver la solution miracle. Mais, force est de constater, c’est juste de l’agitation politico-politicienne. L’État s’est même aventuré dans la « collecte » de l’épargne nationale via les emprunts obligataires ouverts aux nationaux. Le résultat est tellement décevant que le gouvernement reste encore évasif sur le résultat de l’opération!

Les réactions qu’avait suscitées cette méthode sont variables. D’un côté, il y a les tenants du « système », le FCE (Forum des Chefs d’Entreprises) à leur tête, qui sont favorables et plaident la cause du gouvernement, en organisant même des « téléthons » ! Le patron du FCE, Ali Haddad, a haussé cette opération d’emprunt national  au rang d’une obligation morale, pas loin de la participation à la guerre de libération nationale ! De l’autre côté, on trouve des politiques et des économistes méfiants, qui mettaient des réserves. Il y a même les religieux qui ont exprimé leur opinion sur ces bons. Illicite comme pratique économique, disent-ils. On ne peut les blâmer, à chacun ses convictions et ses idéaux.

Ceci étant dit. Il faut savoir que les économistes ne sont pas unanimes sur les questions relatives à l’endettement. C’est toujours un débat sans « fin » entre les différentes écoles et courants économiques. En Algérie, cependant, les intervenants (nos spécialistes !) semblent avoir une opinion plus que tranchée là-dessus. Le bal des rhétoriques est ouvert ! Mais ils sont rares ceux, y compris parmi les universitaires, qui osent nous expliquer leurs certitudes.

A cet effet, je vous propose, à travers cette humble contribution, une vue d’ensemble sur le sujet. Je précise, chemin faisant, que c’est dans le cadre d’une recherche académique que j’ai eu à traiter ce sujet. J’ai simplifié au mieux pour le rendre plus facile au lecteur profane. J’espère avoir réussi cette tâche !


I. La dette publique, de quoi parle-t-on ?

Avant d’aller plus loin, il faut se demander : « Qu’est-ce qu’une dette ? » Pour répondre, lisons l’éminent anthropologue David Graeber: « Une dette est la perversion d’une promesse. C’est une promesse doublement corrompue par les mathématiques et la violence. » Et pour bien situer sa définition, il ajoute que « L’histoire montre que le meilleur moyen de justifier des relations fondées sur la violence, de les faire passer pour morales, est de les recadrer en termes de dette – cela crée aussitôt l’illusion que c’est la victime qui commet un méfait. Les mafieux le comprennent. Les conquérants aussi. Depuis des millénaires, les violents disent à leurs victimes qu’elles leur doivent quelque chose. Au minimum, elles « leur doivent la vie » (expression fort révélatrice), puisqu’ils ne les ont pas tuées. » (Cf. « Dette : 5000 ans d’Histoire », 2013).

La dette publique n’est pas très différente. Dans le cadre de ce texte, je vais me concentrer sur ses aspects économiques. En fait, quand un État se trouve en difficulté financière, il emprunte des « liquidités » via son Trésor Public. Sans passer par la « planche à billets », il y a plusieurs possibilités pour emprunter. L’État peut solliciter les résidents qui possèdent une épargne excédentaire, qui ont la confiance nécessaire pour prêter leur argent à l’État. Un canal d’emprunt difficile en Algérie, car il y a  une méfiance totale à l’égard de l’État et de ses institutions.

Par ailleurs, le Trésor peut emprunter auprès de non-résidents. Et c’est là où se complique un peu la donne. L’État émet différents titres de créances négociables (BTF, BTAN, OAT…) sur les marchés financiers internationaux, où on trouve différents investisseurs qui prêtent avec des stratégies d’investissements diverses et variées. A tire d’exemple, il y a des banques, des investisseurs intentionnels à l’instar des fonds de pension et les hedge funds (les plus redoutés), fonds d’assurance vie. On trouve également des fonds perpétuels comme les fonds souverains qui peuvent investir dans ces bons, comme valeur sûre.

L’État peut aussi solliciter un emprunt direct auprès d’un pays excédentaire. L’Algérie peut emprunter auprès d’un pays, si ce dernier lui accorde un taux d’intérêt intéressant, voire nul, sur le long terme. Il peut aussi emprunter sous forme d’investissement : un investissement public peut être financé, entièrement ou partiellement, par des investisseurs privés ou étrangers. L’Algérie a utilisé cette méthode pour réaliser son futur grand port du centre.

Dans sa recherche de financement, l’État peut s’endetter auprès d’organismes internationaux : FMI et la Banque Mondiale… Il faut savoir que chacun de ses  canaux a ses avantages et ses inconvénients. Cependant, un État peut emprunter sans être nécessairement en difficulté financière. Un État peut emprunter même si ses réserves de changes sont élevées. C’est un levier très important, car les investisseurs (prêteurs) ont plus de confiance dans les capacités de remboursement, ce qui implique un taux d’intérêt et une prime de risque moins élevés, théoriquement au moins.

Il faut rappeler que la dette publique a tendance à augmenter le revenu disponible de la génération actuelle et, par voie de conséquence, réduire celui des générations futures. Pour le dire plus simple, la dette présente d’une génération à une époque donnée est un fardeau (assez lourd parfois) pour  les générations futures. Car ces dernières doivent rembourser un emprunt qu’elles n’ont pas contracté.

C’est d’ailleurs la raison qui a poussé Thomas Jefferson à écrire à James Madison qu’« aucune génération n’a le droit de lier une autre ». En fait, il voulait même introduire ce  « principe » dans la toute nouvelle Constitution des États-Unis. Mais ce qui a été pratiqué à partir de 1913, suite à l’avènement de la Réserve Fédérale et l’impôt fédéral sur le revenu, en est une autre histoire.

Il est donc évident d’évaluer le niveau de la dette dans un cadre intergénérationnel. Dans ce contexte, la dette publique et les déficits sont acceptables s’ils facilitent l’expansion des capacités de production et si les rendements de l’intervention publique l’’emportent sur les coûts de l’endettement. La comparaison entre les coûts et le retour sur investissements (pas que matériels : éducation, santé…), peut nous aider à déterminer le niveau optimal de la dette publique.

Cependant, ça reste  très difficile à déterminer puisqu’il s’agit bien d’une évaluation mathématique, qui ne peut prendre en compte d’une manière exhaustive des facteurs qui relèvent du futur et parfois du  « hasard » (guerre civile, catastrophes naturelles…).

La progression récente de la dette publique partout dans le monde a placé les politiques économiques dans un environnement très contraint. Le ralentissement de la croissance a pesé sur les recettes comme sur les dépenses. Parallèlement, les taux d’intérêt sur la dette souveraine sont élevés, et  aggravant en conséquence l’effet mécanique de l’accroissement du volume de la dette.

L’impact des politiques économiques sur l’activité économique (croissance) est très discuté entres les keynésiens et les néo-classiques. En fait, ces deux courants interprètent différemment les effets d’un déficit public sur la croissance.

II.  Dette publique et croissance économique

Il y a certainement une relation entre la dette publique et la croissance économique. Mais elle n’est pas facile à déterminer. Au fait,  depuis le début de la crise financière et économique, les besoins d’emprunt du secteur public ont été très importants. Il était nécessaire, voire urgent de refinancer une partie de la dette arrivée à maturité. Par ailleurs, suite à la crise des subprimes, la forte aversion au risque  a généré une demande assez importante pour les titres publics, considérés jusqu’ici comme sûrs.

La politique accommodante des banques centrales a permis à la plupart des pays d’emprunter à des taux favorables. Cependant, depuis la fin 2010, les inquiétudes sur la solvabilité de certains pays notamment de la zone Euro ont fait grimper les taux d’intérêt. Ces inquiétudes persistantes associées à d’importants besoins de refinancement avaient  augmentés la pression sur les taux d’emprunt.

A cet effet, si on regarde bien ce qui s’est passé dans les pays développés, on pourrait comprendre et anticiper les trajectoires possibles dans un pays comme l’Algérie. Il y a, en effet, certains facteurs économiques qu’il faut prendre en considération pour élaborer un scénario crédible, ce n’est pas du tout une fiction.

La dette publique a une influence importante sur l’économie,  dans le court et le long terme. Le point de vue généralement admis est que la dette (qui reflète le financement du déficit) peut stimuler la demande globale et la production à court terme (en supposant l’absence d’effets non keynésiens), mais induit une éviction du capital et réduit la production dans le long terme (Cf. Elmendorf et Mankiw, 1999). Dans ce dernier cas, le cas du FCE illustre bien ce risque d’éviction du capital. Il veut financer les dépenses de l’État au risque de se trouver sans capitaux pour financer ses propres investissements!

Dans notre pays où les dépenses publiques sont élevées, les politiques budgétaires peuvent jouer un rôle dans la hausse de l’endettement, si ce n’est pas dans l’explication de l’augmentation rapide de la dette, du moins en faisant un niveau d’endettement supérieur à ce qu’il aurait été autrement. C’est pour cela qu’il faut maitriser rapidement les dépenses publiques.

La dette a augmenté considérablement depuis ces 30 dernières années, dans la grande partie du globe. Donc en prenant au sérieux les causes, le gouvernement Algérien peut éviter des conséquences néfastes. Mais, hélas, la dette publique est une affaire très sérieuse pour la confier à des politiques.

Cela dit, il existe plusieurs canaux par lesquels l’endettement élevé de l’État pourrait affecter négativement la croissance à moyen et à long terme qui attire l’attention dans la littérature:

1.  Une dette publique élevée peut nuire à l’accumulation du capital et de la croissance par la hausse des taux d’intérêt à long terme (Cf. Baldacci et Kumar, 2010) ;

2. L’inflation (Cf. Sargent et Wallace, 1981; Barro 1995; Cochrane 2010) ;

3.  L’émergence du risque souverain, car la hausse de dette publique fait augmenter les primes de risque. Les primes plus élevées génèrent une augmentation des coûts de financement, qui peuvent menacer la solvabilité des finances publiques (Cf. Nautet et Van Meensel, 2010) ;

4.  Et une plus grande incertitude concernant les perspectives politiques.

Dans les cas les plus extrêmes d’une crise de la dette, via le déclenchement d’une crise bancaire ou de devises, ces effets peuvent être amplifiés. L’endettement élevé est également de nature à limiter la portée des politiques budgétaires anticycliques, ce qui peut entraîner une plus grande volatilité et une croissance plus faible (Cf. Aghion et Kharroubi, 2007).

En dépit de ces considérations, il y a peu d’analyses systématiques de l’impact de la dette publique élevée sur la croissance du PIB. Donc, il est très difficile de prouver empiriquement que la hausse de la dette publique implique systématiquement une faible croissance.

Le lien entre dette publique et croissance économique a fait l’objet d’une série d’études empiriques. Je vais vous présenter des études pour comprendre davantage.

1) Une corrélation négative 

Ferreira (2009)  montre que des ratios d’endettement en hausse ont des effets négatifs sur la croissance. L’effet est statistiquement significatif et se manifeste dans les deux sens: un fort endettement public réduit la croissance économique et une croissance affaiblie aggrave l’endettement ;

Kumar et Woo (2010) montrent un rapport (dette en début de période / croissance économique) nettement négatif. Leur étude fait aussi ressortir le caractère non-linéaire de la relation : la hausse des déficits et des taux d’endettement exercent un effet négatif plus que proportionnel sur la croissance.

2) Une corrélation négative à partir d’une valeur seuil

–     Checherita et Rother (2010) s’intéressaient au rapport entre dette publique et croissance économique et font une distinction entre taux de croissance annuel et sur cinq ans. Les auteurs ont trouvé dans les deux cas une relation inversée entre la croissance économique et l’endettement de l’État, avec une valeur-seuil se situant entre 70-80% ;

–    A. Baum et al., (2012) ont trouvé que l’impact de la dette sur la croissance du PIB à court terme est positif. Mais diminue auprès de zéro et perd une signification au-delà des ratios dette publique/PIB de l’ordre de 67%. Pour les ratios d’endettement élevés (supérieurs à 95%) la dette supplémentaire a un impact négatif sur l’activité économique.

Il est à noter que la relation entre la dette et la croissance du PIB se caractérise par une grande hétérogénéité des bases de données et peut également varier au fil du temps au sein du même pays. La façon dont la dette affecte la croissance peut dépendre de la qualité des institutions, de la dimension du secteur public, les raisons de l’accumulation de la dette et de la structure et la composition de la dette publique des pays.

III. Inflation et dette publique

Quant à l’inflation, un lien évident découle du fait que l’inflation non anticipée et élevée peut réduire le coût réel du service de la dette. Bien sûr, l’efficacité du canal de l’inflation est très sensible à la structure des échéances de la dette. Alors que la dette publique nominale à long terme est extrêmement vulnérable à l’inflation, à court terme elle l’est beaucoup moins.

Reinhart & Rogoff (2010)  analysent l’accumulation de dette publique en connexion avec la croissance moyenne et à  l’inflation qu’en résulte. Pour les deux auteurs, il n’y a aucune relation systématique entre les niveaux d’endettement élevés et l’inflation dans les économies avancées en tant que groupe (avec des exceptions à chaque pays y compris les États-Unis). En revanche, les taux d’inflation sont nettement plus élevés dans les pays émergents qui ont des niveaux élevés de dette publique.

S’il y a des hausses de la dette publique et si les agents économiques tiennent compte d’une plus grande probabilité de monétisation de la dette, les anticipations peuvent aller dans le sens d’une augmentation de l’inflation. Dans ce cas, il y aurait un impact négatif additionnel sur l’activité économique.

Cependant, il faut savoir que la monétisation de la dette dépend notamment des facteurs institutionnels. Ainsi, il ne sera pas possible si la loi interdit le financement monétaire des dépenses publiques ou des déficits, comme c’est le cas dans certains pays avancés. L’indépendance de la banque centrale et son mandat sont très importants pour prévenir le risque d’une forte hausse de la dette publique déclenchée par une inflation plus élevée.

Les États-Unis sont des maîtres en la matière. Ils monétisent leur dette publique parce qu’ils ont le pouvoir que leur offre le dollar, devise incontournable dans le système monétaire international. La planche à billet de la Réserve Fédérale n’a jamais cessé de fonctionner pour financer les déficits américains. Une affaire très étrange, quand on sait que cette Réserve Fédérale est détenue par des capitaux privés (Cf. Song, « La guerre des monnaies », 2013) !

Au cours de la période qui a suivi la seconde guerre mondiale, un ratio d’endettement en hausse s’est accompagné d’une inflation plus élevée dans les pays en développement. En revanche, au cours de la même période, l’augmentation du ratio de la dette dans les pays avancés n’a pas causé de pressions inflationnistes. L’existence d’institutions gouvernementales indépendantes, pour décider de la politique monétaire, et le rôle de ces institutions dans le suivi de l’inflation étaient déterminants.

Quoi qu’il en soit, dans une situation de finances publiques insoutenables, il est beaucoup plus difficile de conduire la politique monétaire centrée sur la stabilité des prix. Car avec des anticipations d’inflation élevée, la banque centrale augmente les taux d’intérêt à court terme. Dans ce cas, des tensions pourraient apparaître entre la banque centrale et le gouvernement qui, ayant une dette publique considérable, est très sensible aux hausses de taux d’intérêt.

IV. La consolidation budgétaire

Dans l’optique de réduction des taux d’endettement, un gouvernement peut se trouver dans l’obligation de consolider son budget. Pour nos politiques, c’est la fameuse phrase  « serrez votre ceinture ». En réalité, il s’agit de dépenser dans le cadre des capacités disponibles. A cet effet, l’intervention du gouvernement peut concerner des dépenses d’investissement sur les infrastructures, l’éducation, la santé publique, le fonctionnement des institutions publiques, la sécurité… Le gouvernement peut intervenir également en réduisant les pressions fiscales afin de modérer leurs impacts sur la croissance économique. Cela dit, la consolidation budgétaire a des effets variables.

1. A court terme

L’ampleur à court terme d’un plan de consolidation sur l’activité économique change en fonction des mesures adoptées. Les mesures relatives à la consommation et à l’investissement public ont un impact relativement important sur l’activité économique, tandis que les mesures concernant les transferts – comme les taxes ou les avantages sociaux – ont un effet plus faible. La raison en est que ces derniers ont seulement un effet indirect en modifiant la consommation ou l’investissement, via un ajustement des revenus des ménages ou des entreprises. Par ailleurs, les mesures prises pour réduire les dépenses publiques sont susceptibles de ralentir la croissance économique. Parce que les multiplicateurs budgétaires (MB) sont positifs à court terme. Pour illustrer : disons que le MB est de 2. Si on a  investi 1000 Da, alors  le PIB va augmenter de 2000 Da (2 x 1000).

Les mesures d’assainissement des finances publiques peuvent éviter une hausse des taux d’intérêt qui risque de freiner l’investissement privé. En outre, elles peuvent conduire à une réduction du taux d’épargne suite à la baisse de l’épargne de précaution des ménages grâce au regain de confiance après une période de difficultés budgétaires.

L’impact de la consolidation budgétaire dépend également de l’environnement économique et monétaire. Lorsque la consolidation budgétaire s’effectue dans une petite économie ouverte, son impact à court terme est moindre que dans le cas de la consolidation simultanée dans un certain nombre de pays, ce qui aura un effet plus restrictif sur la demande mondiale. Ensuite, si les banques centrales sont en mesure d’adopter une politique accommodante, la consolidation est moins dommageable pour la croissance. Toutefois, si les taux d’intérêt sont proches de zéro, les banques centrales ont moins de possibilités pour compenser la baisse potentielle de la demande globale.

Enfin, la présence d’un taux de change fixe, comme le cas en Algérie, a tendance à renforcer l’impact négatif de la consolidation sur  la croissance, par rapport à un système de taux de change flottant, qui joue généralement un rôle d’amortisseur important par le biais de la dévaluation monétaire pour l’amélioration de la compétitivité internationale.

2.  A long terme

Contrairement aux effets à court terme, la consolidation budgétaire est impérative pour assurer la viabilité des finances publiques à long terme. Les effets incluent une baisse des taux d’intérêt, en raison d’une contraction de l’offre de titres publics sur le marché et une réduction des primes de risque. En outre, la réduction des charges d’intérêts résultant de la consolidation libère davantage de ressources pour les dépenses publiques productives ou des réductions de de la fiscalité.

Selon une partie de la littérature économique, l’assainissement budgétaire basé sur des réductions de dépenses est plus efficace et a un effet plus favorable sur la croissance économique à long terme qu’une consolidation fondée sur une augmentation des recettes publiques (les impôts).  Au fait, les consolidations peuvent favoriser la croissance et la récupération – en permettant notamment une politique monétaire plus souple. À condition que les réductions des dépenses dominent les hausses d’impôts (Cf. Andrew Lilico, Ed Holmes et Hiba Sameen, 2009).

C’est notamment le cas si la restriction budgétaire ne s’applique pas aux dépenses généralement considérées comme productives, telles que les dépenses d’investissement, l’éducation, la recherche et l’innovation. L’ampleur de l’impact de la consolidation sur l’activité économique dépendrait aussi de l’usage qui est fait des fonds économisés par l’austérité budgétaire.

Cependant, le personnel du FMI a fait valoir qu’un ajustement budgétaire d’environ 1 point de pourcentage en moyenne par an pour les économies avancées compromettrait la reprise. A cet effet, il serait essentiel de soutenir cet ajustement par des réformes structurelles appropriées (Cf. Blanchard et Cottarelli, 2010). On voit ici le FMI fidèle à ses plans d’ajustements, comme il vient de le demander à l’Egypte afin de lui prêter 12 milliards de dollars.

D’autres économistes, confirment les effets dépressifs des consolidations et constatent que les réductions des dépenses publiques sont bien plus dommageables à l’activité que les hausses d’impôts (Cf. Baini et al., 2012).

Pour le cas de l’Algérie, il faut préciser que l’existence d’une économie parallèle importante rend très difficiles les études sur la dette publique. En dépit de ses effets négatifs, que je ne peux citer ici, le marché informel joue le rôle d’une soupape en période de crise. Car les acteurs de cette économie ont un revenu, non imposable certes, qui leur permet de maintenir leur consommation, voire leurs investissements.

Même si l’administration fiscale perd des revenus à cause de l’informel, ces acteurs n’exercent pas réellement une pression négative sur le fonctionnement des stabilisateurs automatiques. Ces stabilisateurs concernent certaines réactions qui sont censées se produire spontanément, de manière endogène, sans discussion, sans choix discrétionnaire, sans adoption de nouveaux textes ; elles sont incorporées dans les structures institutionnelles existantes, à l’instar des allocations au chômage, de la protection sociale… (Cf. Solow, 2002).

Comme vous le constater en arrivant à ce paragraphe, la dette publique reste un sujet très difficile. Pour les prêteurs, elle est une affaire rentable (pour reprendre le titre du livre de Derudder et Holbecq, 2008). Mais souvent douloureuse pour ceux qui doivent la rembourser. Elle est sujette à des débats passionnants. Les hommes politiques qui veulent traiter cette question se heurtent souvent à des considérations qui les dépassent, où se mêlent des centres d’intérêts inconciliables et puissants.

Pour un État endetté, la prudence est nécessaire dès qu’il s’agit de la dette publique. Le gouvernement se trouve, en effet, dans une position peu confortable où différents acteurs revendiquent des intérêts contradictoires. D’un côté, il y a les prêteurs, avec le pouvoir de l’argent, qui ne comptent que le retour sur investissements. De l’autre, les citoyens avec le pouvoir des urnes,  qui s’inquiètent de la détérioration de leur pouvoir d’achat, de leurs acquis sociaux…

Dans le cas de l’Algérie, c’était très clair qu’on ne pouvait pas dépenser sans compter pour longtemps, vu que les ressources dépendent uniquement des prix du pétrole ! Pas la peine d’avoir un doctorat en sciences économiques pour s’en rendre compte !

Mais il faut le dire sans hésitation : le gouvernement algérien a trop gaspillé, notamment depuis l’arrivée d’Abdelaziz Bouteflika. Afin d’acheter la paix sociale et financer sa politique clanique, il n’a jamais opéré dans une démarche économique rationnelle. Sans pensée critique, il ne peut opter  que pour le répétitif lassant.  Pour en finir, lisons Ferhat Abbas :

« Pour arrêter l’hémorragie financière, combler le manque à gagner et équilibrer le budget, faire face à la pénurie, le « pouvoir révolutionnaire » se tourne vers quatre sources d’économie et de profit : l’austérité, la fiscalité, les hydrocarbures et les emprunts internationaux.

« L’État fait des économies en réduisant au minimum les dépenses. Le blocage des traitements et des salaires se traduit ici par le mot austérité. Mais, comme je l’ai déjà dit, cette austérité ne frappe tout le monde […].

«  L’État algérien est le plus mauvais patron des patrons. Tandis qu’il dépense sans compter pour sa politique de prestige, nos fonctionnaires ne savent pas comment terminer la fin de mois. C’est une absurdité. Lorsque le fonctionnaire est seul à faire des sacrifices, lorsqu’il est le témoin du gaspillage et des dépenses inutiles, son civisme se transforme en amertume. » (Cf. « L’indépendance confisquée », 1984).

Nabil de S’biha

Universitaire algérien



Articles Par : Nabil de S’biha

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