Les bombardements à Gaza sont-ils des crimes de guerre ?

 

Infographie : Ouest-France

    

La réponse peut paraître évidente. Pour autant, la « justice internationale », en particulier la CPI, Cour pénale internationale, va-t-elle poursuivre les dirigeants israéliens ? Probablement non, pas plus qu’ils ne l’ont pas été lors de la guerre au Liban en 2006, ou que ne l’ont été les dirigeants des Etats-Unis dont Israël ne fait que copier les méthodes basées sur des bombardements généralisés. La situation a-t-elle changé ? On peut le souhaiter, et toutes les initiatives allant dans le sens d’une vraie justice sont bienvenues : nous y revenons en deuxième partie après quelques rappels sur ce que dit le droit à propos des bombardements et des armes. Tout le monde invoque le « droit international ». Le sentiment qu’il a été violé dans des proportions extrêmes par Israël est compréhensible et légitime. Pourtant Israël affirme qu’il l’aurait respecté contrairement au Hamas. Que dit vraiment ce droit ? En voici quelques aspects essentiels. On verra en particulier comment le Statut de la CPI (1998), sous l’influence des pays occidentaux, a rompu l’équilibre entre Etats puissants et mouvements de résistance établi dans le Protocole I de 1977 additionnel aux Conventions de Genève, sous égide du CICR, Comité international de la Croix-Rouge, et qu’il représente aussi un recul inquiétant du droit par rapport aux traités précédents sur les armes.


 

     1.  Le droit international : Protocole de 1977, traités sur les armes, Statut de la CPI

     Le droit international est d’abord basé sur des traités entre Etats, qui ne sont cependant pas en général ratifiés par tous. Il s’appuie aussi sur une notion dite « droit coutumier », supposée représenter un large consensus théorique, même si tous n’ont pas ratifié certains traités ou si leur pratique peut être différente. Cette notion est cependant vague et une étude du CICR en 2006 ne donne pas de conclusions claires sur les sujets traités ici. Il y a au moins un consensus, y compris des Etats-Unis et d’Israël, sur un point : sont des crimes de guerre les attaques délibérées contre des civils en tant que tels. Mais ces deux pays affirment toujours qu’ils bombardent non pas les civils en tant que tels mais une présence ennemie suspectée (à tort ou à raison) dans la population, ou qu’ils détruisent des infrastructures civiles qui pourraient servir à l’adversaire au cours du conflit et seraient donc des objectifs militaires…

     

      Que disent les traités ? Voici trois articles essentiels à propos des bombardements. Le Protocole de 1977 a été ratifié par 167 pays, mais pas par les Etats-Unis ou Israël, et avec des réserves importantes des pays européens occidentaux. Et nous citons parallèlement les mêmes articles repris, mais avec des changements les vidant largement de leur substance, dans le Statut de la CPI, ratifié par 108 pays dont 32 européens (les Etats-Unis ont participé à la rédaction du Statut tout en préférant ne pas le ratifier). Selon ce Statut, ces nouveaux articles représentent « le cadre établi du droit international » (art. 8.2.b). Les mots mis en italique dans les textes cités de la CPI sont des ajouts. Les « infractions graves » du Protocole de 1977 (Art. 85), ou crimes de guerre (Art. 85.5), y sont soumises au principe de compétence universelle des juridictions nationales (voir deuxième partie).

   i) Protocole de 1977 : est une « infraction grave » ou crime de guerre le fait de « soumettre la population civile ou des personnes civiles à une attaque » (art. 85.3.a) ; l’article 50.3 précise que la présence de non civils isolés « ne prive pas la population de sa qualité civile ».

     Cet article devient dans le Statut de la CPI : est un crime de guerre  « le fait de diriger intentionnellement des attaques délibérées contre des populations civiles en tant que telles… » (art. 8.2.b i) ; la précision sur une présence de non civils isolés n’est pas reprise,

   ii) Protocole de 1977 : sont des crimes de guerre les attaques ou bombardements indiscriminés (pouvant atteindre à la fois des cibles civiles et militaires) menés en sachant qu’ils causeront des pertes civiles (aux personnes ou aux biens) « excessives par rapport à l’avantage militaire direct et concret attendu » (art. 85.3.b)

     Pour la CPI, sont des crimes de guerre les attaques menées intentionnellement en sachant qu’elles causeront des pertes civiles « qui seraient  manifestement excessives par rapport à l’ensemble de l’avantage militaire… » (art. 8.2.b iv).

   iii) Convention II de La Haye (1899) : il est interdit « d’attaquer ou de bombarder des villes, villages, bâtiments ou habitations non défendus » (art. 25). Cela devient pour la CPI : sont des crimes de guerre « les attaques et bombardements de villes, villages, bâtiments et habitations qui ne sont pas défendus et ne sont pas des objectifs militaires » (art. 8.2.b v).

      Ces changements ouvrent la voie à des interprétations proches des thèses des Etats-Unis et d’Israël : les cibles attaquées seraient toutes des « cibles militaires » et les pertes civiles, certes regrettables, ne seraient jamais manifestement excessives par rapport à l’ensemble de l’avantage attendu qui est de détruire rapidement l’adversaire. Les pays occidentaux européens avaient déjà mis en avant la notion d’ensemble lorsqu’ils avaient ratifié le Protocole de 1977 : l’avantage devait pour eux être celui « de l’ensemble de l’attaque et non de ses parties isolées ou particulières » (réserve 10 de la France, donnant au mot attaque le sens d’un ensemble d’opérations). Le Procureur de la CPI a de son côté souligné l’ajout du mot manifestement pour justifier son refus de poursuivre les responsables britanniques pour leurs bombardements en Irak (Site de la CPI, page Bureau du Procureur, Déclaration Irak 2006 ; il aurait pu intervenir, la Grande-Bretagne ayant ratifié le Statut de la CPI).

      Israël n’a pas ratifié le Statut de la CPI. Cependant, si on peut prouver que certaines attaques ont visé délibérément des civils alors qu’il était certain qu’il n’y avait pas de présence ennemie, et si la pression internationale est suffisante, des exécutants seront peut-être poursuivis par la justice israélienne elle-même dans un petit nombre de cas trop flagrants. Mais ce sont la plupart des bombardements d’Israël qui sont des crimes de guerre selon le Protocole et, étant donné leur caractère systématique, ce sont les dirigeants qui en sont les premiers responsables. La réponse est plus ambiguë selon la CPI. Le Protocole limitait fortement les méthodes pouvant être utilisés par les Etats puissants, et il reconnaissait les spécificités des mouvements de résistance, ce qui n’est plus le cas de la CPI. L’équilibre du Protocole est ainsi rompu. Selon les Etats puissants, et en particulier Israël, les combattants ennemis se cacheraient dans la population pour se protéger, ce qui selon eux justifierait leurs bombardements. « Utiliser les civils pour se protéger » est effectivement une infraction, sans être toutefois un crime de guerre, dans le Protocole ; c’est un crime de guerre pour la CPI. Mais résider et se battre en ville ne signifie pas a priori utiliser les civils pour se protéger et, même dans les cas où il en est ainsi, le Protocole énonce un principe fondamental (art. 51.8) : les infractions des uns ne justifient en rien des infractions ou crimes de guerre en retour.

     Selon ce dernier principe, les envois de roquettes par le Hamas vers des zones civiles en Israël peuvent aussi être considérés comme des crimes de guerre, même s’ils n’ont été effectués qu’en réaction à ceux sans commune mesure commis par Israël (y compris le blocus de Gaza : voir ci-dessous) pour tenter de les stopper, le but essentiel n’étant pas de tuer des civils (très peu l’ont été). Mais comment dénoncer ces actions du Hamas si les Etats puissants ne respectent pas d’abord le minimum d’équilibre instauré par le Protocole ?

 

     Armes

     Le processus de déconstruction du droit est aussi mené dans le Statut de la CPI à propos des armes utilisées : selon la CPI, les seules armes dont l’emploi est un crime de guerre sont à peu près celles qui étaient déjà interdites dans les Conventions de La Haye de 1899 et 1907 : armes empoisonnées, certains types de balles, gaz asphyxiants, toxiques ou similaires : art. 8.2.b xvii-xix du Statut. Celui-ci ajoute que serait aussi un crime de guerre « l’emploi d’armes et méthodes de guerre de nature à causer des maux superflus ou des souffrances inutiles, ou à frapper sans discrimination », reprenant les principes énoncés dans les Conventions de La Haye puis dans une convention de 1980 sur les armes classiques, mais il ajoute immédiatement « à condition que ces armes ou méthodes de guerre soient inscrites dans une annexe au présent Statut par voie d’amendement » (art. 8.2.b xx)…ce n’est pas le cas à ce jour.

     La convention de 1980, ratifiée par 108 pays (dont Israël avec des réserves), pose des principes généraux en renvoyant à des protocoles spécifiques : l’un (ratifié avec des réserves par Israël) limite l’emploi des « mines, pièges et autres dispositifs », un autre (non ratifié par Israël)  celui des armes incendiaires (les armes éclairantes ou fumigènes y restent autorisées même si elles ont des effets incendiaires « fortuits »). D’autres traités interdisent totalement mines antipersonnel (1997) et bombes à sous-munitions (2008), qui frappent en particulier les civils, mais ils n’ont pas été ratifiés par tous les Etats (et pas par Israël). Le Procureur a rappelé que l’emploi de bombes à sous munitions n’est pas un crime de guerre selon la CPI.

    

      2.  La justice internationale

 

      Que peut-on ou non attendre de la « justice internationale » ?

    i) Nations Unies : seul le Conseil de sécurité a un réel pouvoir. Il a ainsi créé des tribunaux spéciaux (ex-Yougoslavie, Rwanda) ou demandé à la CPI d’intervenir (Darfour), mais les Etats-Unis y ont de toute façon un droit de veto qu’ils utilisent en faveur d’Israël. L’Assemblée Générale des Etats membres peut faire des recommandations au Conseil s’il ne s’est pas saisi d’une question, ou le cas échéant aux Etats membres, en particulier si elle estime que le Conseil est dans l’incapacité de fonctionner…On verra ce qu’elle fera.

    ii) la CPI peut intervenir selon son Statut si au moins l’un des Etats concernés (qui peut être l’Etat agressé) a ratifié son Statut ou déclare accepter sa compétence. Elle ne peut pas a priori intervenir pour Gaza (Israël n’a ni ratifié son Statut ni déclaré accepter sa compétence), sauf si l’Autorité palestinienne (qui, elle, a déclaré accepter sa compétence) est reconnue par la CPI au même titre qu’un Etat dont l’autorité s’applique à Gaza. A défaut, la Cour pourrait poursuivre des israéliens ayant aussi la nationalité d’un Etat ayant ratifié le Statut. Dans tous les cas, il faudrait que le Procureur estime satisfaites les conditions suivantes selon le Statut : crimes de guerre selon les définitions de la CPI (nous avons vu leur grande ambigüité), faisant partie des crimes « les plus graves » commis dans le monde, absence de poursuites par Israël ou d’autres juridictions nationales (« principe de complémentarité »).

       Si la CPI intervient, ce qui reste a priori peu probable, peut-on espérer une vraie justice ? Pour les raisons présentées plus haut, on ne peut guère en être sûr, même si d’autres articles du Statut peuvent aussi s’appliquer : par exemple la CPI reconnaît comme crime de guerre « le fait d’affamer des civils, en les privant de biens indispensables à leur survie, y compris en empêchant intentionnellement l’envoi de secours… ». Cette règle, qui se trouve dans des traités antérieurs et fait partie du droit coutumier selon l’étude du CICR, pourrait s’appliquer au blocus imposé à Gaza déjà avant les événements de janvier 2009, et aux limitations apportées aux secours pendant ces événements, ce que conteste bien entendu Israël.

      En cas d’intervention de la Cour, un scénario vraisemblable pourrait être le suivant : la justice israélienne elle-même poursuivrait un petit nombre d’exécutants à la demande de la Cour dans les conditions déjà évoquées plus haut, les dirigeants israéliens ne seraient, eux, pas poursuivis. Ceux du Hamas le seraient pour avoir ordonné l’envoi de roquettes vers des zones civiles : c’est un tel scénario que craignait peut-être en 2006 le Hezbollah, très réticent lui-même envers toute intervention de la CPI qu’il considère liée aux pays occidentaux (ce qui est en partie vrai pour différentes raisons). Selon certaines sources, les dirigeants du Hamas ne craindraient pas un tel scénario parce que, contrairement à ceux du Hezbollah en 2006, ils n’auraient pas officiellement revendiqué l’envoi des roquettes, ce qui est un peu surprenant.

      iii) compétence universelle : selon l’article 85.1 du Protocole de 1977 (reprenant l’article 146 de la 4ème Convention de Genève de 1949, qui s’appliquait aux infractions graves définies alors), chaque Etat l’ayant ratifié a « l’obligation de rechercher les personnes prévenues d’avoir commis ou ordonné de commettre l’une ou l’autre des infractions graves et de les déférer devant ses propres tribunaux, quelle que soit leur nationalité, ou de les remettre à une autre Partie… ». Comme indiqué plus haut, la plupart des bombardements d’Israël à Gaza sont des infractions graves selon le Protocole, dont les dirigeants sont les premiers responsables. Ils devraient donc être poursuivis par les pays l’ayant ratifié. Mais peu d’Etats respectent leur obligation ou ils ne le font que sous des conditions restrictives. Est invoquée entre autres l’ « immunité coutumière » des membres de gouvernements étrangers pendant leurs fonctions (voire même pour certains par la suite) : ils ne pourraient  être poursuivis que dans leur propre pays ou par un tribunal international.

 

 

      Les chances de voir une vraie justice internationale s’appliquer apparaissent donc assez faibles. On peut espérer un petit nombre de poursuites d’exécutants et une application limitée de la compétence universelle faisant peser une pression morale sur certains responsables israéliens et les empêchant le cas échéant, par principe de précaution, de se rendre dans certains pays. Pour une vraie justice visant les dirigeants, il faudra attendre. De nombreux combats des uns et des autres, avec l’appui de l’opinion publique, seront probablement nécessaires.

     L’ADIF réaffirme son attachement au Protocole de 1977 et à son respect par tous, et tout d’abord par les Etats : à défaut, elle ne voit pas comment dénoncer les infractions au droit commises par les mouvements de résistance dès lors que les Etats puissants ne respectent pas le minimum d’équilibre établi par le Protocole. Elle souhaite, comme l’a aussi fait la CNCDH (Commission nationale consultative des droits de l’homme) que la France respecte ses obligations provenant de sa ratification du Protocole de 1977 en adaptant ses lois nationales non seulement au Statut de la CPI mais aussi au Protocole, et qu’elle supprime les réserves faites lors de sa ratification. Nous demandons d’autre part le retour aux textes du Protocole de 1977 et de La Haye, ainsi que des amendements explicites définissant l’emploi d’un grand nombre d’armes comme des crimes de guerre, lors de la procédure de révision du Statut de la CPI prévue en principe en 2009. C’est uniquement ainsi que la Cour pourra à terme devenir la vraie cour internationale de justice à laquelle nous aspirons tous.

Daniel Lagolnitzer est co-président  (avec Nils Anderson) de l’Association pour la défense du droit international humanitaire, France (ADIF)

Site de l’ADIF : http://adifinfo.com/,

Adresse courriel : [email protected]


Articles Par : Daniel Lagolnitzer

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