L’Europe face au désordre du monde
Confrontée à une multiplication des menaces extérieures, l’Europe voit aujourd’hui sa sécurité s’éroder en raison de l’attitude unilatéraliste des États-Unis, qui ont récemment rejeté plusieurs textes fondamentaux pour la sécurité de ce théâtre d’opérations que constitue le continent européen, avec notamment la fin du traité sur les armes nucléaires de moyenne portée et le non-renouvellement annoncé du traité New START.
Faisant face à une nouvelle course aux armements, l’Union Européenne ne peut pas non plus compter sur l’OTAN, dont l’utilité est questionnée depuis la fin de la guerre froide en plus d’être remise en cause dans son fonctionnement actuel par les États-Unis.
Se pose alors la question d’une défense proprement européenne, avec une ambition d’intégration militaire revendiquée par les traités, avec la Politique étrangère et de sécurité commune, mais des actions concrètes plutôt timides et un dissensus sur l’Europe de la Défense toujours plus évident. L’Europe apparaitra incapable de prendre en main son destin tant qu’elle ne se sera pas émancipée dans une certaine mesure de l’OTAN, en commençant notamment par clarifier le statut des arsenaux nucléaires français et britannique au sein de l’organisation atlantique.
Article de Paul Quilès publié par les Cahiers de l’Institut de Documentation et de Recherche sur la Paix de février-mars 2019
Mardi 22 janvier 2019 était signé à Aix-la-Chapelle le Traité entre la République française et la République fédérale d’Allemagne sur la coopération et l’intégration franco-allemandes. Il vise à rafraîchir les relations bilatérales franco-allemandes jusqu’alors régies par le Traité de l’Élysée signé en 1963 par le Général de Gaulle et le chancelier de l’Allemagne de l’Ouest, Konrad Adenauer.
De portée plus symbolique que stratégique, ce Traité vient « compléter » le texte de 1963, comme cela est précisé dans son article 27. Son ambition est de permettre aux deux pays d’« approfondir leur coopération » et de « faire converger leurs objectifs » dans plusieurs secteurs pour tenter de relancer la dynamique européenne. Le Traité devrait permettre une plus grande coopération franco-allemande avec des analyses stratégiques rapprochées, facilitant les avancées dans des domaines prioritaires. L’Allemagne et la France devraient ainsi se consulter régulièrement pour chercher « à établir des positions communes » à défendre devant les instances européennes et internationales en matière de politique étrangère, de défense – avec l’instauration d’un conseil de défense franco-allemand –, de sécurité et de développement.
Quel avenir pour l’OTAN ?
Une institution présente dans le Traité est l’OTAN. Déjà en 1963, après le refus des États- Unis de former un directoire occidental avec la France et le Royaume-Uni, le Général de Gaulle avait souhaité, avec le Traité de l’Elysée, insuffler un désir d’indépendance européenne dans le secteur de la défense. Mais le Parlement allemand avait rédigé un préambule au Traité, affirmant que l’alliance franco-allemande ne pouvait se substituer à l’OTAN. Cinquante-six ans plus tard, la référence à l’OTAN apparaît cette fois-ci dans le corps même du Traité2 et la question de la sécurité européenne n’a que peu avancé. L’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a été créée en 1949 pour assurer la sécurité et la défense de l’Europe et de l’Amérique du Nord face à la menace soviétique. Le Pacte de Varsovie sera ainsi l’adversaire désigné de l’OTAN entre 1955 et 1991, l’article V du Traité stipulant qu’un membre de l’Alliance doit venir en aide à tout autre membre qui ferait l’objet d’une attaque militaire. Après la fin de la Guerre Froide en 1991 et la dissolution de l’URSS, l’Alliance atlantique a perduré, malgré la disparition de sa principale raison d’être. À l’instigation des États-Unis, elle s’est même considérée comme le bras séculier des Nations-Unies et a pris en compte de nouvelles crises et menaces, comme le terrorisme international ou la prolifération des armes de destruction massive.
Face à un paysage géostratégique radicalement modifié par la multiplication et la transformation des menaces, l’OTAN peine à offrir une réponse diplomatiquement et militairement cohérente. L’Alliance est en effet remise en question depuis de nombreuses années par les États-Unis qui accusent les Européens de partager insuffisamment le poids du fardeau financier de l’organisation. Les États-Unis assurent en effet 70 % des dépenses militaires de l’Alliance, mais sont paradoxalement les seuls à avoir jamais bénéficié de la clause de défense collective inscrite à l’article V du Traité de l’OTAN après les attentats du 11 septembre 2001 à New-York.
Aujourd’hui, les États-Unis sont en effet la colonne vertébrale problématique de l’alliance : ils confortent l’union d’un point de vue matériel et financier, tout en la rendant politiquement instable. Convaincu que l’OTAN représente une charge inutile pour son pays, le président américain Donald Trump porte depuis son élection des attaques répétées et multiplie les mises en garde envers ses partenaires européens, les exhortant à augmenter leurs dépenses de défense. À ce jour, seuls le Royaume-Uni, la Grèce, la Lettonie et les États-Unis consacrent plus de 2 % de leur PIB aux dépenses militaires, alors que tous les membres de l’OTAN s’étaient engagés à atteindre ce seuil d’ici 2024.
Confrontées aux menaces américaines de plus en plus fréquentes de se retirer de l’Alliance transatlantique, l’Europe doit s’interroger sur son propre futur au sein de l’OTAN. Il est certain qu’aucun État européen ne peut aujourd’hui assurer sa défense de manière solitaire : la décroissance des budgets de défense combinée à la diversification des menaces entraîne une dispersion des efforts et des lacunes capacitaires qui dégradent leur autonomie opérationnelle. Mais le développement d’une structure de sécurité collective autonome et indépendante est devenu une urgence depuis l’élection de Donald Trump. L’Union Européenne a besoin d’être autonome militairement, mais elle ne parvient pas à s’exprimer à l’unisson.
Quelle Europe de la défense ?
C’est toute l’histoire de l’Europe de la défense, qui a vu se multiplier les coopérations militaires et industrielles, tout en restant inapte à résoudre des crises aussi bien internes qu’externes. Pourtant, l’Union Européenne s’est dotée d’une Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) depuis 1999 à travers les “missions de Petersberg” ainsi que d’une force de réaction rapide depuis 2010 composée de groupements tactiques nationaux, binationaux ou multinationaux déployables en moins de 10 jours. Elle s’est aussi dotée d’institutions politico- militaires, animées par le Haut-Représentant de l’UE pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Cependant, ses lacunes demeurent nombreuses. Il existe tout d’abord un manque de consensus sur le projet d’une défense européenne. Des pays désirent demeurer pleinement engagés dans l’Alliance transatlantique (Norvège, Pologne, Pays Baltes), sous protection américaine. D’autres s’opposent systématiquement à une structure européenne concurrente de l’OTAN (comme le Royaume-Uni), quand les pays d’Europe de l’Ouest présentent une volonté d’émancipation. L’Union Européenne possède 27 cerveaux pour un seul bras – la PESC – et la règle de l’unanimité rend laborieux et impossible le processus de décision.
Les lacunes sont aussi matérielles, face à l’impossibilité de financer des opérations militaires au travers du budget européen. Les opérations les plus lourdes sont confiées aux moyens et aux capacités de l’OTAN via les accords “Berlin Plus” de 2002 et, si l’Union européenne dispose d’une planification de défense depuis 2003, les différents processus de planification s’entrechoquent et le centre d’opérations européen n’a que des effectifs limités et n’est pas activé en permanence.
Toutefois, dans ses conclusions du 14 novembre 2016 sur la mise en œuvre de la stratégie globale dans le domaine de la sécurité et de la défense, le Conseil de l’Union Européenne a adopté un « niveau d’ambition » comprenant trois objectifs de défense : la réaction aux crises et aux conflits extérieurs, le renforcement des capacités des partenaires et la protection de l’Union et de ses citoyens. L’Europe doit désormais mettre en adéquation son fort volontarisme sur les questions de défense et les actes réels des États.
Une Europe de la défense peut-elle coexister aux côtés de l’OTAN, sans remettre en cause l’organisation transatlantique, tout en étant maître de ses décisions ? Répondre à cette question devient une urgente nécessité à l’heure où Donald Trump et Vladimir Poutine ont annoncé la fin du Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (INF), visant à l’élimination des missiles balistiques et de croisière russes et américains.
Le nucléaire militaire, autrefois considéré comme un moyen d’offrir un verrou dissuasif aux États face aux tentations bellicistes, est devenu un facteur de conflits et de dissensions jusqu’au sein de l’OTAN. En témoignent le refroidissement des relations entre les États-Unis et la Turquie, qui menace de fermer la base américaine d’Incirlik (où sont abritées 50 têtes nucléaires de la force de dissuasion de l’OTAN), ainsi que le retrait des États-Unis du Traité INF en vigueur depuis 1987.
Quelles conséquences du retrait américain du Traité INF ?
Ce Traité, que la Russie et les États-Unis s’accusent mutuellement de violer, avait été signé en 1987 entre le président américain Ronald Reagan et le dirigeant soviétique Mikhaïl Gorbatchev pour mettre un terme à la crise des euromissiles. Il interdit la production, les tests et le lancement de toute une catégorie de missiles, nucléaires ou non, basés au sol et d’une portée comprise entre 500 et 5 500 kilomètres. Jugés très déstabilisants car très mobiles, petits et situés près de leurs cibles potentielles, 2 600 de ces missiles et leurs lanceurs correspondants avaient été détruit après la Guerre froide.
Bien que de portée mondiale, le Traité INF s’est concentré sur le renforcement de la sécurité européenne, permettant l’élimination de toute une catégorie de missiles américains et soviétiques déployés en grand nombre entre l’Atlantique et l’Oural lors de la Guerre froide. Son désaveu est un échec pour la sécurité européenne, principalement parce que le principal théâtre militaire d’un conflit entre les États-Unis et la Russie se trouverait en Europe. De nouveaux missiles tactiques (à faible portée), tant de fabrication américaine que russe, pourraient être déployés sur le territoire européen. En ce sens, il est irresponsable de la part des pays européens et de l’OTAN d’appuyer pleinement la démarche américaine alors que le Traité INF est, depuis plus de trente ans, au centre de l’architecture de sécurité en Europe. Washington et Moscou s’accusent respectivement de ne plus respecter le traité depuis plusieurs années. Selon Trump, la Russie créerait de nouvelles armes offensives interdites par l’accord, comme le missile de croisière 9M729 Novator – connu sous le nom de SSC-8 pour l’OTAN. Ce dernier aurait une portée plus longue que celle permise par le traité, ce dont Moscou se défend. Quant à la Russie, elle dénonce depuis 2007 les systèmes américains de défense antimissile Aegis Ashore basés en Roumanie et bientôt en Pologne. Si le déploiement de ce bouclier antimissile – qui avait été permis par le retrait unilatéral de Washington du Traité ABM (Anti-Balistic Missile) en 2001 – a une vocation défensive, Moscou a toujours considéré que ce bouclier lui était aussi destiné et pouvait servir lancement de missiles de croisière offensifs interdits par le Traité INF.
Vers une nouvelle course aux armements ?
L’abandon du Traité fait craindre une nouvelle course aux armements, compromettant ainsi la stabilité stratégique de l’Europe. Le gouvernement russe a « accusé l’administration Trump de chercher n’importe quelle excuse pour mettre fin à l’accord (3) », promettant que des fonds seraient alloués au « financement de la recherche et du développement de nouveaux types d’armements (4) ». De son côté, Washington, dans la nouvelle posture nucléaire américaine rendue publique en 2018, a ouvert la voie à la modernisation de son arsenal, avec l’évocation d’un nouveau missile nucléaire de faible puissance et d’un missile de croisière. Les pays européens les plus exposés pourraient aussi être tentés de fournir une réponse militaire symétrique, c’est-à-dire s’équiper de missiles comparables, ou renforcer leurs défenses anti- missiles.
Plus globalement, la dénonciation du Traité INF s’inscrit dans un contexte de compétition stratégique avec la Russie, mais aussi avec la Chine, qui ne fait pas partie de ce traité bilatéral. Or, la Chine possède plusieurs systèmes de missiles de moyenne portée hautement mobiles qui ne seraient pas conformes au Traité. Washington estime que ces missiles affectent la sécurité des alliés américains dans la région, mais aussi l’armée américaine elle-même présente en Corée du Sud et au Japon. C’est pourquoi, à défaut de pouvoir conclure un Traité INF élargi à la Chine, mais aussi à l’Iran, la Corée du Nord, le Pakistan et l’Inde, les États- Unis perçoivent le Traité INF comme un frein à leurs propres capacités stratégiques dans la région Asie-Pacifique. S’en retirer supprime toute limite à la possibilité de déployer des armes stratégiques.
La mort annoncée du Traité INF porte un coup au processus de désarmement nucléaire à l’échelle planétaire. Même si le délai de retrait de six mois laisse la porte ouverte aux négociations, Washington et Moscou ont échoué à réduire leurs divergences depuis décembre. Surtout, son abandon est un danger pour les négociations du Traité New START : signé en 2010, ce traité vise à limiter la taille des arsenaux nucléaires américains et russes. Arrivant à expiration en 2021, il peut être prolongé de cinq ans sur simple accord des dirigeants des deux États. Si tel n’était pas le cas, ce serait la première fois depuis 1972 et la signature du Traité ABM que les États-Unis et la Russie ne seraient pas liés par un traité de désarmement nucléaire bilatéral, portant ainsi un coup très certainement fatal à la non-prolifération nucléaire.
Le refus du multilatéralisme
Le retrait des États-Unis du Traité INF traduit une crise plus profonde aux conséquences graves. Cette décision fait partie d’un effort plus vaste de l’administration Trump de désengagement unilatéral des accords dans le domaine de la maîtrise des armements nucléaires, comme l’accord sur le nucléaire iranien (JCPOA) dont Washington estime qu’il n’allait pas assez loin. La présence de John Bolton n’est pas étrangère à ce phénomène : le conseiller à la sécurité nationale méprise ces accords, qu’il dénonçait dès 2007 dans un livre5 sous l’expression de « théologie du contrôle des armements ». Les États-Unis comme la Russie ont démontré ces dernières années leurs réticences à être contraints par des accords bilatéraux ou multilatéraux.
Il est alors illusoire de penser qu’un nouvel accord plus contraignant avec l’Iran puisse être signé. L’administration Trump a prouvé à plusieurs reprises que les accords signés précédemment n’avaient aucune valeur à ses yeux, et que l’on ne pouvait donc pas avoir confiance en sa parole. Pour Donald Trump, la négociation est un jeu à somme nulle, où un partenaire est automatiquement gagnant et l’autre perdant. Il est aussi difficile de croire qu’un accord de dénucléarisation avec Pyongyang puisse être conclu. Après le retrait de JCPOA et du traité INF, Kim Jong-un n’a aucun intérêt à accepter des négociations qui le laisseraient perdant. Dans cette situation, les autres États dotés de l’arme nucléaire n’accepteront pas non plus de renoncer à l’arme nucléaire, alors même que le risque d’emploi de cette arme, notamment tactique, est en augmentation dans les zones de tensions (régions frontalières de la Russie, ligne de contrôle entre l’Inde et le Pakistan).
Alors que Donald Trump s’évertue à rejeter les institutions multilatérales et les accords internationaux précédemment signés, la question de la sécurité européenne et donc de l’instauration d’une réelle défense européenne indépendante est plus que jamais d’actualité. L’Europe risque d’être prise dans une nouvelle spirale de course aux armements. Contrairement à ce que pensent les États-Unis, la gestion des menaces transnationales comme le terrorisme ou la prolifération nucléaire ne peut pas trouver de réponses dans un cadre strictement national.
Le nécessaire désarmement nucléaire
Dans un monde complexe et de plus en plus dangereux, le désarmement nucléaire apparaît de plus en plus comme une impérieuse nécessité. Plusieurs hommes politiques et associations, à l’international comme en France – dont l’association Initiatives pour le Désarmement nucléaire (6) que je préside –, prônent un désarmement nucléaire progressif, contrôlé et multilatéral, nécessaire pour restaurer un climat de confiance indispensable aux progrès de la paix (7).
Il devrait notamment conduire les puissances nucléaires à adhérer au traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN), ouvert à la signature depuis septembre 2017. Il devient urgent que les cinq « pays dotés » de l’arme nucléaire (États-Unis, Russie, France, Royaume-Uni, Chine), qui sont signataires du TNP (Traité de Non-Prolifération), sortent de l’hypocrisie insupportable qui consiste à proclamer qu’ils luttent contre la prolifération, alors qu’ils ne respectent pas ce traité – et notamment son article VI (8) – et qu’ils alimentent une nouvelle course aux armements.
Dénoncer l’arme nucléaire est nécessaire quel qu’en soit le possesseur, ce qui inclut l’OTAN, laquelle se considère comme une « Alliance nucléaire ». La France notamment doit clarifier le rôle de ses armes nucléaires au sein de l’OTAN. Le paragraphe 35 de la Déclaration de l’OTAN du 11 et 12 juillet 2018 mentionnait que « les forces nucléaires stratégiques indépendantes du Royaume-Uni et de la France ont un rôle de dissuasion propre et contribuent de manière significative à la sécurité globale de l’Alliance ». La France n’est pourtant pas membre du « groupe des plans nucléaires » et donc ne doit en théorie ni travailler ni échanger sur la stratégie nucléaire de l’OTAN.
Les autorités françaises ne semblent pas être gênées par cette contradiction et n’ont toujours pas répondu à deux questions. La politique de dissuasion de la France et sa politique d’emploi des armes nucléaires auraient-elles changé au regard de la politique de l’Alliance ? Que signifie l’intégration de fait de la force nucléaire française dans l’OTAN, affirmée dans le rôle des centres de décision nucléaires français et britannique, présentés comme « distincts » de celui de l’OTAN mais qui « contribuent à la dissuasion » de l’OTAN ?
Face à une nouvelle course aux armements, notamment nucléaires, une prise de conscience des dangers qui menacent l’Europe et la planète tout entière devient une urgence, alors même que les dirigeants mondiaux semblent de moins en moins conscients de ces dangers. Le multilatéralisme est une nécessité pour combattre des menaces transnationales qui ne peuvent pas trouver de réponses dans un cadre strictement national. L’Europe a ici un rôle à jouer mais doit, pour être entendue, apprendre à parler d’une seule et même voix.
Paul Quilès, Président d’IDN, ancien ministre de la défense.
2.Traité entre la République française et la République fédérale d’Allemagne sur la coopération et l’intégration franco- allemandes, Article 4, alinéas 1 et 2, 22 janvier 2019.
3.SANGER David E., BROAD William J., U.S. Suspends Nuclear Arms Control Treaty With Russia, New York Times, 01 février 2019. URL : https://www.nytimes.com/2019/02/01/us/politics/trump-inf-nuclear-treaty.html
4 Ibid.
5 BOLTON John, Surrender Is Not an Option : Defending America at the United Nations, Hardcover, Threshold Editions, 2007.
6 IDN : http://www.idn-france.org/
7 FINAUD Marc, 12 propositions pour éviter la catastrophe nucléaire, Initiatives pour le désarmement nucléaire, 7 février 2018. URL : http://www.idn-france.org/2018/02/12-propositions-didn/
8 « Chacune des Parties au Traité s’engage à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace », Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, 1968 signifie l’intégration de fait de la force nucléaire française dans l’OTAN, affirmée dans le rôle des centres de décision nucléaires français et britannique, présentés comme « distincts » de celui de l’OTAN mais qui « contribuent à la dissuasion » de l’OTAN ?